《重庆法院适用地方性法规的调研报告》

重庆法院适用地方性法规的调研报告

一、全省地方政府性债务管理基本情况

根据省财政厅统计，截至2009年末，我省（含宁波市）政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长6.43%。市县政府性债务余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长71.22%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地区生产总值）分别为20.15%和18.69%，高过警戒线（10%）10.15和8.69个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为97.46%和97.99%，低于警戒线（100%）2.54和2.01个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为28.58%和26.48%，高过警戒线（15%）13.58和11.48个百分点。全省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元，为年初债务余额的4.36%，比规定要求（3%-8%）下限高出1.36个百分点。根据人民银行杭州中心支行调查统计，截至2010年3月末，全省各类地方政府融资平台共1346家，其中省级融资平台13家，市级214家，县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款余额为4869.34亿元，较上年同期提高0.5个百分点。从贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的68.6%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为63.7%；从贷款对象类型看，各地城市投资建设公司贷款占41.8%，各类开发区和园区投融资平台贷款占17.4%，交通运输类投融资平台占12.5%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。除贷款外，2009年全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。

从调研情况来看，近年来，我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融资，为经济社会发展筹集了大量资金，在加强基础设施建设、应对国际金融危机冲击等方面，发挥了积极的作用。省委、省政府高度重视政府性债务管理工作，有针对性地采取了很多积极有效的措施，规范政府举债行为，防止债务规模过快增长，努力防范和化解财政风险。全省政府性债务从规模、结构、安全性来分析，整体上处于安全、可控的范围之内，但部分地方存在系统性债务风险隐患，亟需引起高度重视。

（一）政府性债务管理制度逐步建立完善。2005年初，省政府颁布《关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号），在全国率先重视并规范地方政府性债务管理。2006年，省政府又制定了《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》，提出了“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，明确规定了政府性债务的归口管理、收支计划、偿还机制、绩效评估、风险预警等管理制度。根据2008年以来为应对国际金融危机而采取的拉动内需、扩大投资等措施引发政府性债务增长较快的实际，省财政厅于2009年下发了《关于进一步加强地方政府性债务管理的通知》，对正确处理发展和财力保障的关系、债务规模和偿债能力的关系、完善偿债准备金制度等方面提出了明确要求。针对审计发现的问题，省财政厅草拟了《关于浙江省省本级政府性债务管理暂行办法》，编制了2010年省本级政府性债务收支计划并已报省政府常务会议通过。各地认真贯彻省文件精神，结合当地实际，相继出台了一系列加强政府性债务管理的制度。义乌市从2008年编制综合财政预算开始，将年度债务收支计划由市财政结合可用财力综合编制，统一安排，把债务资金视同财政性资金进行有效管理和监督。根据省财政厅统计，截至2009年底，我省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法，并编制政府性债务收支计划，59个市县政府性债务收支计划报政府审批或人大审议，65个市县设立了偿债准备金。

（二）部门协调配合的监管模式初步形成。2006年，省委组织部将地方政府性债务负债率、债务率作为考核指标之一，正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。省及市县财政部门将加强政府性债务管理作为一项经常性、基础性、长期性的工作来抓。绍兴市财政部门向政府性投资重点举债项目委派财务总监，确保项目投资计划的执行。玉环县财政局专门成立了债务管理科以加强对地方政府债务管理。据统计，截至2009年底，已有60个市县政府性债务由当地财政部门实行归口管理，预计到2012年底，我省所有市县政府性债务都将归口财政部门统一管理。审计部门为省政府加强地方政府性债务管理制度的出台提供了基础信息，开展了多领域的政府性债务专项审计，并将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大及其常委会加大了对政府性债务的监督。舟山市人大常委会早在2004年就对政府性债务情况进行了重点审议，督促政府加快制定有关规章制度，规范政府举债行为。衢州市人大常委会每年都要听取政府性债务情况汇报，对于政府项目建设和借款的必要性、可行性、偿债能力等方面进行认真审议和把关，严控债务风险。

（三）融资平台的融资和风险管理得到加强。省财政部门贯彻落实国务院《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，部署开展对我省融资平台公司的清理工作，并在此基础上对其实行分类管理。人民银行杭州中心支行要求金融机构在保证政府重点建设项目资金需求的同时，加强总量控制和限额管理，严格政府融资平台的项目准入，有效落实贷款担保方式，密切监控项目还款来源，控制融资平台的信贷风险。工行省分行对2010年城市基建类政府融资平台贷款增量控制在45亿元内；农行省分行政府融资平台贷款中抵质押贷款占比达到70%左右，高于其他各项贷款中的抵质押贷款比重；许多商业银行区别不同还款来源的项目，采取有针对性的措施加以监控。银监部门根据银监会统一部署，指导和督促银行业金融机构做好融资平台“项目包”逐笔打开及分类处置工作，进一步摸清政府融资平台贷款的现状和潜在风险，促进融资平台贷款的规范运作。湖州市银行业金融机构能够区别每笔融资平台贷款的用途、还款来源、抵押担保等情况，对融资平台贷款实施差别化、精细化管理。省发改委认真做好通过地方融资平台发行企业债券工作。2002年以来，地方政府融资平台累计发行13支企业债券，总额为157亿元，为有效缓解地方建设资金压力，降低融资成本发挥了重要的作用。

（四）政府性债务化解工作初见成效。教育部门全面核实义务教育债务，制定化债计划，建立监控体系。省财政安排以奖代补资金11亿元，根据各地偿债进度同比例分年度到位。至2009年底，共化解义务教育债务29.29亿元，化解率为83.2%，预计2010年将全面完成义务教育阶段公办学校修建校舍和购置设备等形成债务的化解工作。为做好高校债务的化解工作，省政府办公厅批转了有关部门《关于进一步加强省属高校债务管理的意见》，提出高校债务管理的十项措施。省财政还安排58.01亿元资金用于化解高校债务，省属高校的贷款规模从2005年的94.6亿元下降到2009年的68.7亿元，预计2012年底可降为47亿元，2018年可基本还清银行贷款。温州市根据项目贷款的性质制定不同的偿债计划，实施债务的分类化解，取得了明显成效。舟山、金华等地建立化解乡镇政府性债务的激励机制，完善财政补助方式，嵊泗、磐安、青田等县的乡镇债务已经全部得以化解。

二、需要关注的几个问题

（二）严格落实各项管理规定，完善政府性债务监管机制。各级政府要尽快落实中央和省里出台的有关加强地方政府性债务管理的规定，进一步完善监管机制，加大监管力度，加强监管力量。财政部门要切实履行好地方政府性债务归口管理职责，修改完善政府性债务管理办法，对债务进行综合统计和分级分类管理，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。统一债务统计口径，全面真实反应债务状况，合理确定与当地经济社会发展水平、财力可能及偿债能力相适应的举债规模。强化政府投资决策机制，建立政府投资项目的决策审核制度，防止盲目建设和低水平重复建设，尽可能防范和减少投资风险的发生。完善债务偿还机制，明确偿债资金来源和债务责任归属，多渠道充实偿债准备金。健全债务风险预警机制，完善风险预警指标体系，根据我省经济社会发展水平、可用财力及债务状况，研究设置科学合理的债务风险预警指标，更加全面、准确地反映债务的整体风险状况。加快推进政府性债务信息披露制度建设，建立信息发布平台，实现对债务的规模、结构和安全性的实时监控与评估，促进政府性债务监管的科学化、动态化、常态化。制定具体的乡镇债务偿债计划，落实奖惩措施，提高乡镇化解旧债的积极性，严防新增债务。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的经济效益、社会效益及债务偿还能力的绩效评价，提高项目资金的使用效率。改进党政领导干部考核评价制度，将政府性债务管理作为评价考核干部政绩的重要指标，并建立相应的责任问责和追究机制。

（三）清理整合投融资平台，防范和化解政府性债务风险。按照国务院有关加强政府融资平台管理的文件精神和要求，整合政府投融资平台资源，提升整体融资能力，降低融资成本，提高资金的使用绩效。在清理过程中，坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，既要制止不规范的经营和融资行为，控制好地方政府的总体债务风险，又要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。加强政府部门与金融机构之间的沟通协作，及时掌握投融资平台借款的总体情况、风险情况及发展趋势，共同防范政府融资平台公司多头负债、过度负债的潜在风险。进一步畅通投融资渠道，引导和鼓励社会投资进入政府性投资领域，积极探索规范化的bt（建设-移交）、bot（建造-运营-转让）等新型投融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化，实现民间投资和政府投资项目的有效对接。

（四）积极探索实践，充分履行人大对政府性债务的监督职责。各级人大及其常委会要逐步将同级地方政府性债务收支计划纳入审议范围，督促政府提高债务编制的计划性，强化债务执行的刚性。严格执行国家有关规定，不得为地方融资行为提供担保。进一步拓宽工作思路，积极探索实践，综合运用多种监督手段，切实加强对政府投资项目和政府性债务的审查和监督。积极推动建立政府综合预算，逐步使包括政府性债务在内的各项政府性资金纳入预算管理，加快推进政府性债务信息向社会公开，接受人大代表和社会各界的监督。加强政府性债务管理的法制建设，适时研究制定相关地方性法规，使政府性债务管理逐步纳入法制轨道。