《地方人大监督监察委员会的方法、模式与机制研究》

地方人大监督监察委员会的方法、模式与机制研究

如何实现对监督权的再监督，塑造内外部自洽的监督权体系，是国家监察体制改革全面深化期的重要内容。监察委员会作为位高权重的反腐败专门机关，对其实施再监督是保障监察权妥善运行的必要前提。在诸多监督方式中，人大监督这种柔软的监督方式常被冠以低效乃至无效之名。但是，从《中华人民共和国监察法》第九条的规定来看，地方人大是监督监察委员会权力运行的主要机关，对此，２０１８年３月１１日第十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第五十二条也予以明确，即地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。因此，如何激活地方人大的监督职能，实现其对监察委员会的有效监督，是新时期监察体制改革的重要任务。

一、地方人大监督监察委员会的宪法定位

（一）作为外部监督的地方人大监督

监察体制改革后，多主体共治的模式被打破，取而代之的是建立专门的监督机关——监察委员会，由该机关统筹监管各机关、各部门公职人员的违纪、违规、违法以及犯罪行为。但是，作为新设机关，地方监察委员会依然要受到地方人大的监督。主要原因有以下几个方面。

从权力来源来看，地方监察委员会由地方人大产生，自然需要对其负责、受其监督。监察委员会虽然与纪委部门合署办公，但其在性质上属于专门行使监察权的机关，这也是其权力之独立性的体现。没有独立性，监察机关就不可能在行使监察权的过程中不受外部干涉。但是，监察委员会及其权力的独立性是相对的，即相对于其履行职责的过程而言的，在此之外，其依然需要受到地方人大的监督。

从监督方式来看，地方人大对于地方监察委员会的监督是一种外部监督的方式）地方人大与地方监察委员会都是独立的国家机关，在履行各自职责的范围内，原则上都是互不干涉的。人大的监督权相对比较抽象、柔性，主要体现在审议报告、询问、质询等方面；地方监察委员会的监督权相对比较具体、刚性，是对公职人员及其具体行为的监督。地方监察委员会对地方人大负责、受其监督也主要表现在让其审议报告、接受其询问和质询等方面。

（二）地方人大监督的核心要义：对权的监督

监察体制改革以对全体公职人员实施全覆盖监督为目标，这种监督方式属于对人的监督。地方人大监督监察委员会自然不可能将重点放在人之上，否则必然会与监察委员会的监督职能形成冲突，进而按照权力之间优位顺序产生架空监察委员会部分职能后果，不利于监察体制改革目标的实现。很显然，地方人大监督与地方监察委员会监督之间并无主次之分，在正常履行职责的过程中，二者是相互独立的。典型例证是，监察委员会有权对人大代表履职情况进行监督，亦即虽然地方人大在整体上不受监察委员会的监督，但其具体履职的人员依然要受到监督，这是其对人监督职能的深刻体现。因此，尽管地方人大有权任免同级监察委员会主任，但其重点不在于对人的监督，而在于对权的监督。

用地方人大权力制约监察委员会权力，从而达到平衡或者说达到防止监察委员会滥用权力的效果，是地方人大监督监察委员会的核心要义之所在。因为只有外部制约才能更好地防止制约权力自身的腐化，主要包括横向的平级监督与纵向的跨级监督。监察体制改革后，监察委员会作为集合各种监督权的反腐败专门机关，对其难以实施横向监督，而地方人大的监督正是一种是用上位权力监督下位权力的纵向外部监督方式。

二、地方人大监督监察委员会的主要方法

（一）人事任免监督

监察法虽然规定了地方人大及其常委会有任免同级监察委员会主任的权力，但这种权力的行使方式实际上是间接性的。通常，罢免同级人大常委会主任的基本路径是：当公职人员涉嫌严重职务违法或者职务犯罪时，先依法依规开除公职、党籍，随后再向人大及其常委会报告。在目前的实践中，尚未出现由地方人大及其常委会直接免除监察委员会主任职务的情况。但是，在监察委员会主任任命的问题上，依然坚持着必须由全国人大（常委会）表决同意。当然，地方人大任免监察委员会主任是要有实质依据的，要根据其履职情况进行履职评议，综合考量其履职积极性与履职能力。

监察法第八条、第九条分别规定了国家监察委员会主任、地方各级监察委员会主任由同级人大常委会任免的权力，在事实上形成了地方人大对监察委员会的人事监督权。但总体而言，地方人大对监察委员会的人事监督的范围比较狭窄，通常也只有当监察委员会主任涉嫌重大职务违法或者职务犯罪时才能真正启动这项权力。基于监察体制改革后纪委与监察委员会合署办公的现实情况，可以考虑将监察委员会的工作人员纳入纪委的人事监督之下，配合人大对监察委员会主任的任免监督，从而形成较为严密的人事监督体系。

（二）权力行使监督

１.听取和审议专项报告

人大常委会听取和审议专项报告，是开展人大监督的重要前提。通过报告掌握并了解有关情况，从而开展监督是最基本的工作方式和逻辑必然。监察委员会由于工作内容的特殊性，工作事项保密性强，如果没有报告这种展现形式，人大常委会很难掌握第一手资料，监督的实效性必将受到影响。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二章第八条至第十四条对各级人大听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告予以规定，内容较为翔实且已臻至成熟。其实，听取和审议一府两院专项报告与听取和审议监察委员会专项报告并无实质的差异，地方各级人大参照监督法的规定听取和审议监察委员会的专项工作报告也是一种比较可行的方案。

２.组织执法检查

组织执法检查主要表现为人大及其常委会对具体执法机关就宪法和法律的实施情况进行监督。组织执法检查是监督监察法实施状况最为有效的方式之一，即通过执法检查来监督监察机关是否严格依法履行监督、调查、处置职责，是否有违反监察法规定的行为。

执法检查是县级以上各级人大常委会行使监督权的重要方法。但从目前来看，地方人大执法检查仍然面临两大亟待解决的问题：第一，行政领域的执法检查大多存在地方保护主义、跨区域执法困难的问题，监察领域同样也会面临此问题；第二，执法检查的规范性文件建设滞后，而且大多也长时间没有修改，很多甚至沦为僵尸规范，其效用也着实有限。

从监督的实效性来看，组织执法检查或可成为监督监察委员会行使权力的最主要方式。尤其是监察委员会办理严重职务违法和职务犯罪案件具有高度的封闭性，同时，同级的检察机关几乎难以起到反向监督作用，由地方人大及其常委会通过组织执法检查的方式接入监察委员会所办理的部分重大案件，无疑有助于强化对监察权的有效监督。

３.进行询问或质询

监督法第六章第三十四条至第三十八条规定了人大代表或者人大常委会组成人员提出询问、质询两种监督方式：一是询问，是指各级人大常委会会议审议议案和有关报告时，本级监察委员会应当派有关负责人员到会，听取意见、回答询问，二是质询，是指一定数量的县级以上人大常委会组成人员联名可以向本级人大常委会书面提出对本级监察委员会的质询案，由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的监察委员会答复。

三、地方人大监督监察委员会的法治模式

（一）一府一委两院政制架构的形成

以往，地方各级人大对本级一府两院开展监督工作，其规范依据主要是宪法、监督法、监察法以及相关组织法的规定。２０１８年３月２０日，在监察法出台的同时，中央纪委国家监委法规室编写了《〈中华人民共和国监察法〉释义》（以下简称《监察法释义》），对监察法的具体条文以及核心要义进行阐释，逐渐成为各级监察委员会工作人员学习贯彻监察法规定的必备指导手册。

监督法作为各级人大监督一府两院的主要法律依据，其具体监督方式都是通过该法予以明确的。监督法共有九章，除去第一章总则和第九章附则，中间的七章直接规定了监督的具体方式。总体而言，监督法对于监督方式的规定较之监察法更具体，现行监督法针对一府两院的监督措施大多也可以适用于监察机关。《监察法释义》的相关表述为各级人大常委会可以选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告。除了听取和审议的对象不同外，其他内容保持高度一致。

２.问责追责结果的依法公开

依照监督法第七条规定，各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开；与此同时，代表法第四十二条第三款又规定，代表建议、批评和意见的办理情况，应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告，并印发下一次人民代表大会会议。代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。上述规定明确社会公开是人大开展监督工作的要求，因此地方各级人大在开展对同级监察委员会的监督时也不应例外。社会公开是对监督工作的整体要求，也是对问责追责机制的具体要求。

在问责追责机制建设和运用时，贯彻社会公开原则要求还基于以下理由：一是人大问责追责公开有利于规范人大监督自身工作，将程序和结果置于最广大民众的关注下，将倒逼人大问责追责工作更加严谨细致。二是问责追责公开有助于提升人大监督成效，问责追责公开将给被监督者释放更加强烈的履职压力，这种压力此时已不仅仅来自人大，还来自社会、舆论等方面，这也符合监察法第五十四条的规定，即监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。三是问责追责公开将产生广泛的警示示范意义，其价值已不仅仅停留在具体的问责事由上，还会产生由具体到整体的社会监督效应。