《30年人民政协事业发展的回顾与思考》

30年人民政协事业发展的回顾与思考

在开拓中前进在创新中发展

——30年人民政协事业发展的回顾与思考

改革开放30年，是中国翻天覆地大变化的30年，也是人民政协事业大发展的30年。30年来，中国人民政治协商会议制度，在邓小平理论旗帜的指引下，伴随中国改革发展的雄劲步伐，在开拓中前进，在创新中发展，人民政协工作开创了新局面，政协事业呈现出新辉煌。

一、人民政协事业的新发展

改革开放以来的人民政协是继其初创时组建中华人民共和国之后又一辉煌灿烂时期。人民政协工作有许多新发展、新变化、新成就。

1、人民政协理论新成果。一个制度的创立和完善，一项事业的开拓与发展，都离不开理论的指导和支撑。中国人民政治协商会议制度的创立，是建立在党的统一战线理论基础之上的。因此，长久以来，学界、政界大多认为统一战线理论就是人民政协理论，政协没有独自理论，她是党的统一战线理论的一个部分。这样认定虽有历史必然性和现实客观性，但是，人民政协作为国家民主政治制度，仅只统一战线理论难以提供全面科学的理论支撑与指导。因此，30年来，人民政协理论研究最为活跃，其成果有创造性发展，集中体现为贾庆林在全国政协纪念邓小平诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会上的讲话和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）。贾庆林从关于新时期人民政协存在和发展的历史依据，关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，关于人民政协的性质和作用，关于新时期人民政协的任务，关于人民政协的职能，关于人民政协的政治基础，关于人民政协的组织原则，关于人民政协工作的原则和作风等八个方面，对邓小平关于人民政协的理论作了全面系统的概括和阐述，并且对邓小平之后中共中央关于人民政协工作的许多新思想、新观点、新论断作了理论概括。贾庆林讲话回答了人民政协有没有理论和有什么理论的问题，且初步构架了人民政协的理论体系。中共中央《意见》，是党关于人民政协理论和方针政策最新成果的集中体现。其重大成果之一是提出了人民政协产生和发展的理论渊源，即马克思主义统一战线理论，政党理论和人民民主理论同中国具体实践相结合的伟大创造。人民政协理论源于三者，但又不是三者的简单拼图，而是在从属与拓展基础上的创新与发展，是一种全新的理论。《意见》还提出人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主两种重要形式。这是又一创造性的重大理论概括。理论的价值和作用是全面的综合的长期的。这一系列新的理论概括和理论成果，既是人民政协事业发展的重要内容，又对人民政协事业发展具有长远而重大的指导意义。

2、人民政协性质新定位。30年来，人民政协事业发展的重大体现是关于人民政协性质的定位。1949年通过的《中国人民政治协商会议组织法》明确规定：“中国人民政治协商会议为全国人民民主的统一战线组织”。1954年通过的第一部政协章程采用同样表述。1978年的章程改为“中国人民政治协商会议是中国共产党领导下的革命的统一战线组织”。1982年通过的章程认定为“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。”1994年通过的章程修正案，修改为“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。20xx年章程修正案进一步修正为“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”中共中央《意见》对政协性质的定位与20xx年章程修正案一致。

人民政协性质定位，对政协工作的开展和政协事业的发展具有决定性影响。3句话的定位赋予人民政协新的历史使命和政治功能，既是30年政协事业发展的重大成果，又是推进政协事业新的强大动力。虽然对人民政协性质的认识仍有差异，有学者提出，一个组织的性质只有一个，不可能既是这个，又是那个。笔者认为，3句话的性质统一人民政协，既生动地体现了人民政协产生的历史必然性和制度独创性，又科学的概括了政协组织的历史特色和政治功能，对人民政协制度的完善和发展具有重大理论和实践意义。

3、人民政协地位新提升。人民政协诞生即代行人民代表大会职权，组建中华人民共和国，地位十分重要和清晰。但1954年人民代表大会成立以后，人民政协地位逐渐模糊，在国家政治生活中的作用逐渐淡化。改革开放30年是人民政协地位重塑和提升的30年。一是由统一战线组织形式上升为国家基本政治制度。人民代表大会成立以后，政协何去何从。当时就颇有争议。虽然毛泽东明确提出“政协仍有存在的必要”，但1954年宪法并未赋予政协地位，甚至没有提到人民政协。1979年10月19日，邓小平在全国政协、中30年人民政协事业发展的回顾与思考第2页

央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时讲话中说：在中国共产党领导下，实行多党派合作，这是我国具体历史条件和现实条件决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优势。这是党的领导人第一次把多党合作和政治协商上升为我国的政治制度。19**中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见，第一次明确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。1991年江泽民在庆祝中国共产党成立70周年大会上的讲话中第一次明确提出人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。1993年宪法修正案、将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展写进宪法，标志着人民政协由统一战线组织形式正式上升为国家政治制度。二是赋予人民政协宪法地位。1954年宪法颁布以后，临时宪法性质的《共同纲领》和政协组织法废止，人民政协事实上已不具法律地位。1982年宪法写进了“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”，人民政协的存在、发展和开展活动重新获得了法律依据。1993年宪法修正案列入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，人民政协作为制度形式在国家政治制度体系中发挥作用才有宪法地位。三是纳入国家体制运行序列。1990年3月，江泽民在全国“两会”党员负责人会议上明确提出：在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施，这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。它对于我们实现决策的民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都具有十分重要的意义。中共中央《意见》进一步明确：人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民通过选举投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义的两种重要形式。《意见》提出把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。这些明确的要求和规定，其实质是把人民政协履行职能的活动纳入国家政治体制的运行序列，使其作为政治制度的地位和作用在政治体制、运行机制上得到保障和落实。

人民政协地位的明确和提升，对于人民政协事业发展具有决定性影响。这是30年人民政协事业发展的重大标志和体现，也是人民政协事业在新起点上实现新的发展的基础和保障。

4、人民政协任务新变化。对于人民政协的任务，在政协不再代行人代会职权时，毛泽东有过论述，他说政协的任务一是协商国际问题，二是协商侯选名单，三是提意见，四是调整关系，五是学习。1954年章程提出人民政协的基本任务是“在中国共产党领导下，继续通过各民主党派，各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，共同努力克服困难，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗”。1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议上发表了具有重要历史意义的开幕词，提出新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。邓小平的讲话揭开了人民政协事业的新篇章。1984年章程对人民政协任务的表述与邓小平讲话基本一致。1994年章程修正案对人民政协任务的表述增加了“以经济建设为中心”、“促进社会主义精神文明建设，推动社会主义市场经济的发展”等新内容。中共中央《意见》提出：人民政协在新世纪新阶段的任务是高举爱国主义、社会主义旗帜，在热爱中华人民共和国，拥护中国共产党领导，拥护社会主义事业，共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，进一步巩固和发展爱国统一战线，把全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都团结起来，同心同德，群策群力，为推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，为实现祖国统一，为维护世界和平，促进共同发展而奋斗。从不同历史时期对人民政协任务的提出和表述可以看出，人民政协的任务与党和国家不同时期的中心工作紧密相联，党和国家的中心工作始终是人民政协必须紧紧围绕和服从服务的中心。改革开放30年人民政协任务较之前30年有新变化、新特点：一是政协任务的领域更加宽阔。由以社会主义建设，重点是为经济建设服务逐步发展到为推进四项建设（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设）完成三大任务（现代化建设、祖国统一、维护世界和平）而奋斗。二是政协任务的对象更加宽广。由一个联盟到两联盟，由国内到国际，开展广泛的团结联谊和人民外交活动。三是政协任务的主题更加鲜明。人民政协工作主题是团结民主。这是对人民政协任务和功能作用凝炼而又生动鲜明的表述，是30年来人民政协工作在理论和实践上的重大成果。

5、人民政协职能新拓展。政治协商作为人民政协首要职能，是人民政协诞生即在组织法中得到确定。1956年毛泽东提出长期共存、互相监督方针，各级政协以批评建议形式开展民主监督。1979年6月，邓小平强调：中国社会主义现代化事业继续需要政协就国家的大政方针，政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。1982年章程规定：对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议批评发挥民主监督作用。刘澜涛在关于章程草案的说明中指出：这就是人民政协的主要职能。1994年修订的章程明确：人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。把参政议政列入政协职能，拓展了人民政协的活动领域，尤其是调查研究、建言立论和反映社情民意工作出现了活跃局面。

人民政协职能的明确与拓展，是人民政协事业发展的标志，是人民政协工作与时俱进、开拓进取的重要体现，是30年来人民政协事业发展最重大的成果之一。

6、政治协商新要求。政治协商作为人民政协与生俱来的职能，开展了半个多世纪。但是，推进政治协商制度化、规范化、程序化建设，是改革开放以来的新要求。19**，全国政协制定了政治协商、民主监督暂行规定，这是伴随人民政协实践需求而产生的第一份对政协职能作出规范的文件。1995年，全国政协通过了政治协商、民主监督、参政议政的规定，中共中央发文批转。规定提出：政治协商的主要内容是国家和地方的大政方针，以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。政治协商在决策之前和决策执行过程中进行。对政治协商的形式和程序作了规定。中共中央《意见》对政治协商提出了新的要求，明确了人民政协政治协商在党和国家政治生活中的重要地位，强调把政治协商纳入决策程序是政治协商的重要原则，要求各级党委高度重视，统一部署和协调并认真组织实施。这一原则的提出，标志着人民政协作为共产党领导的多党合作和政治协商机构的地位、功能，有了具体程序的确认和要求。虽然实践中尚未完全落到实处，但各级政协在探索发展的基础上逐步形成全委会议全面协商、常委会议专题协商，主席会议重点协商，专委会会议资政建言的格局，表明人民政协的政治协商有了新的发展。

2、完善制度，进一步彰显协商民主制度优势。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中共中央的一贯方针，是多年的不懈追求。从实践看，完善人民政协制度要明确三个问题。一是方向选择。这个问题看似清晰，实存疑虑。集中体现就是对政协性质的定位。中共中央意见明确政协性质3句话的定位，其政治协商机构和民主形式的性质与功能，应在政治运行体制中得到体现，在国家机关关系中得到体现，在国家法律中得到体现。但宪法目前对政协性质只有统一战线组织的一句话定位。按一句话定位，政协作用主要是团结协调，其政治协商仅限于咨政建言和统一战线内部的协商，无需严格规范的程序。因此，性质定位不同，决定制度建设的方向选择就不同。按3句话性质定位，政协制度建设就应向着国家协商机关方向发展。二是路径选择。目前推进政协制度建设的路径主要是靠“章程”，中共中央文件和政协有关规定、办法。这些规范虽然在一定范围如统一战线范围内有约束作用，但对国家机关的约束力很弱。然而重大决策、重要人事的协商都涉及党委、政府，由于没有法律规范或者没有同有关法规、条例相衔接，协商内容不易落实。依照建设社会主义法治国家要求，人民政协作为国家基本政治制度的重要组织机构，没有法律规范是不可思议的。人民政协制度法律建设问题将是不可逾越的选择路径。发挥政治协商制度优势，一个重大问题是政协履行职能的效力问题，如果政治协商、民主监督的意见建议不能对相对人即党委政府的决策和行为产生同意或阻止的效力，政协制度就可能成为“花瓶”。正是从这个角度，需要研究思考人民政协制度建设的路径选择问题。三是内容选择。30年来主要围绕政治协商、民主监督、参政议政的内容、形式、程序进行规范。但政治协商是双向或多向互动，涉及党委、政府及其它国家机关的工作，单方规定难有多方约束力。政治协商基本是靠书记开明、主席余威。因此，如其规范不能落实到位的协商内容形式程序，不如规范实际运行了半个多世纪的政协会议制度，即对政协全会、常委会、主席会议以法律方式规范，制定人民政协会议组织办法，使中国特色的“两会制”得到法律认可与界定。

3、规范组织，不断强化人民政协事业的组织基础。人民政协组织有了很大发展，但组织的规范化建设滞后，已成为政协事业发展的短板。一是要规范政协组织和机构设置。改变目前五花八门，各自为争的状况。对政协组织设置、机构设置、干部配备、人员编制等问题，应有统一的要求。二是要规范政协界别的调整和参加程序。适应社会阶层结构变化，界别调整变化、民众参与意识增强的新形势，扩大团结面，增强包容性。三是要规范政协委员进入退出机制，引入适度竞争产生委员的办法，提高政协委员社会认同度和责任感。四是规范政协组织层级间的关系，使指导更加具体有力。

4、创新工作，努力提升政协履行职能的水平和成效。一是围绕扩大民众有序政治参与的渠道和形式创新。开拓新的有效形式和途径，使各界人士更多更快地通过政协反映不同利益诉求和意见要求，提高政协工作的参与度、开放度。研究探索政协怎么能够更加充分地反映民意，更加有效地代表民意对国家重大决策实施实质性影响，对国家公权进行有效监督，使民意切实成为国家政治运行的主导。二是围绕提高履行职能实效的载体和途径创新。改进政协会议组织方式，使协商讨论更加民主、充分；完善调查研究机制，使咨政建言出高招，谋善策，有精品；创新民主监督形式，使民主监督在点、在理、有用。三是围绕发挥委员主体作用的机制创新，使委员的主体作用在政协履行职能中得到更加充分发挥。四是探索政协工作的特点和规律，使政协工作富有特色，富有成效。