《关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议[1]》

关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议[1]

农村土地纠纷的现状及原因探析——来自江汉平原

石镇的调研报告

2009-12-04|作者：|来源：中国国土资源报|【大中小】

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提要：随着国家惠农政策的实施以及土地价值的上升，土地权属的争议也大量涌现。农村土地纠纷主要包括三种基本类型：农户之间的土地争议、农户与村集体之间的土地争议及村民小组与村集体之间土地争议。三种类型土地纠纷的实质是土地升值所导致的利益之争。土地纠纷的化解既需要法律法规的进一步完善，也需要利益协调机制的建立。

石镇位于江汉平原的西北边缘地带，隶属湖北省荆门市，地形上属于丘陵地区。石镇现有耕地44105亩，人口32481人。据该镇相关部门统计，2008年，由村级组织以及乡镇司法人员介入调解的土地纠纷一共有107起，占全镇全年纠纷总数的42%还多。笔者按照纠纷的主体将当前较突出的土地纠纷划分为三种基本类型，结合若干有代表性的案例，力图展现每种纠纷类型的特征，并分析其形成的原因。农户之间的土地争议

首先，因不堪税费负担而导致的土地承包经营权转让。在税费改革之前，由于负担沉重，加之粮价低迷，农民种田的积极性普遍不高。对于农户来说，土地的面积越多，他所承担的税费也就越重。在这种条件下，一些农田面积较多的农户以及外出打工者通过放弃一部分农田经营权的方式来减轻负担。由于每一块农田都承担相应的税费，为了保证税费的收取，村组干部只好通过做工作将土地重新发包给新的农户。在2004年“土地确权”时，由于国家惠农政策的效果初现，土地的价值上升，一些原来放弃耕种的农户开始要回自己的农田。针对一块地块出现两个甚至数个经营者的局面，土地确权中出现了大量的土地权属争议。

案例12000年，普村沈山家中发生变故，为了减轻负担，就将自己的1.2亩承包田转让给了邻居钟琴。2004年，土地确权时，沈山找到钟琴，要求其归还自己的农田。钟以自己家庭为这块田承担了四年的税费负担为理由而不愿意归还，如果沈山坚持要回农田，其必须按照每年300元的价格补偿（当时的亩平负担水平），共计1200元。由于沈认为钟提出的补偿价格偏高，两家发生争议。最后，沈山放弃了要回农田的要求。

按照政策规定，土地确权要严格依照1998年“二轮延包”时土地的经营状况为依据。也就是说，谁在1998年种这块田，谁就应该成为土地确权的法律主体。因而，沈山完全有理由要回自己的农田，然而，钟琴坚持补偿的要求却是在情理之中。在相当部分的农户看来，“当初为了逃避税费而放弃耕种，现在政策好了又要回自己

的田，天下哪有这样的好事”。而且，由于当初农户之间的土地转让大都是口头协议，农户双方往往都无法提供当初的转让协议，村干部必须在法律、政策与乡村社会的情理之间作出平衡。在这类土地纠纷中，如果土地原来经营者这不主动放弃的话，他们一般是在村组干部的协调下，通过给予现在的经营者适当补偿的方式来重新获得经营权。这种土地纠纷在土地确权当年及后一年达到高峰，近几年已呈下降趋势。

其次，因房屋买卖而导致的土地流转。20世纪90年代以来，出于改善生活、生产条件的考虑，鄂西大山区的移民开始陆续搬迁到条件相对较好的石镇。外来户的进入为房屋的买卖提供了一个巨大的买方市场，由于土地是农户生存的基本保障和收入来源，买房子的前提往往是土地的一并转让。按照法律规定，土地的经营权的流转应该首先在本村范围内进行，外来户以买房子的方式进入村庄并获得土地经营权事实上是游走在法律的边缘地带。一般情况下，他们在向村集体缴纳数千元的“落户费”之后，由村干部帮助获得本村的户籍，从而将土地流转的行为合法化。在负担较重的时期，房屋连同土地出售的价格偏低，而税费改革后，由于土地的价值上升，房屋成交的价格也逐年攀升。面对新的市场行情，当初一些出卖房屋的农户开始后悔，并萌生要回自己土地的念头，从而外来户之间发生纠纷。

案例22000年，岩村王良山将自己房屋以1.4万元的价格卖给了恩施移民曾广福，并连同自己的5亩责任田。除此之外，王还耕种了一些无人耕种的抛荒田，共计3亩左右，也一并转给了曾广海。在签订了书面协议之后，王良山和曾之间还达成了口头协议，即以后如果王良义要种田的话，曾广福应该归还2亩的口粮田。2009年，王良山找到曾广福，却要求其归还自己至少5亩农田（包括3亩的抛荒田和口头协议上的2亩田）。在王良山看来，当初协议上转让的是自己的责任田，而自己耕种的抛荒田并不在流转范围内，且在土地确权中这部分田并没有确权。因而，曾广福必须归还这部分田。但曾却只愿意拿出当初承诺的2亩田。在协商未果的情况下，王良山阻止曾广福下田插秧，曾在没有办法的情况下，多次上访反映问题。最终，在乡镇各主管部门的组织下，曾广福答应转让3亩农田给王良义，从而结束了争议。

小结

调研报告划分了发生在调研乡镇范围内的三种类型土地纠纷，参照其他地方的调研经验，这一划分具有一定的代表性。对土地纠纷的类型划分有助于对当前土地纠纷的总体把握，以有针对性地开展化解工作。但不可否认，无论是村民之间，还是村民与集体之间，以及集体之间的土地争议，土地纠纷的实质在某种程度上仍然是土地升值所导致的利益之争。国家农业政策的调整、土地的开发等因素导致土地价值的升值，为了得到土地的收益，当事方或者追溯过去，以发现当初对方行为的漏洞，或者利用法律的模糊而援引对自己有利的条款。也正因为此，在相当数量的土地纠纷中，双方往往都能找到相对应的法律和政策依据，从而给调解和处理纠纷增大了难度。事实上，土地纠纷与其说是由于一个过错明显的当事方所导致，不如

说是一场利益的争取和博弈过程，土地流转手续的不规范（如第一类纠纷和第二类纠纷）、法律规定的模糊性（如第三类纠纷）等等因素都能成为利益各方进行博弈的筹码。因此，在一定意义上，土地纠纷的化解既需要法律法规的进一步完善，更需要一种利益协调机制的建立。最终，村集体、村民甚至基层政府能在一种平等对话的姿态中进行利益的协商和沟通，使得土地纠纷在合法又合理的范围内得以解决，这才有可能从根本上化解矛盾。