《煤矿安全生产法治化研究》

煤矿安全生产法治化研究

一、我国煤矿安全生产法治化存在的现实困境

在我国目前的煤矿生产中，安全事故频发，凸显出很多深层次的问题，其中，法律监管不到位、法律追究不力的现象较为突出，实现煤矿安全生产法治化存在诸多现实困境。

（一）煤矿安全生产立法不健全。我国的煤矿安全生产立法起步较晚，经过多年的发展，已经形成了以《宪法》为根基，以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干，以《国刑法》《劳动法》等为补充，包含《煤矿安全生产基本条件规定》《煤矿安全监察行政处罚办法》等行政规章在内的法律体系。但是，从实践来看，还存在一些问题：

1.现行立法存在自相矛盾之处。《矿山安全法》是目前直接规范煤矿安全生产的最高位阶的法律，但其是在“立法宜粗不宜细、原则化、概括化”的指导思想下进行的，不仅内容较简单，而且可操作性不强。因此，实践中只能遵循《矿山安全法实施条例》（以下称《实施条例》）或者地方性实施办法。由于上位法的空泛化，导致了下位法在解释上位法时会出现“创造法律”或者上下位法的矛盾之处。如对于煤矿安全生产中“矿山”的界定，在《矿山安全法》中没有规定，某些地方性立法的规定和《实施条例》的规定就存在一定差异。

2.部分领域存在立法空缺。虽然我国目前已经初步建立起了煤矿安全生产的法律体系，但仍存在许多法律空白。如，缺乏完善的煤炭生产企业市场准入制度，适应安全生产的产权制度等。此外，煤矿企业决策人员的责任制度、矿工教育培训制度的缺失也为煤炭安全生产埋下了隐患。针对煤矿安全生产的现状，陕西省榆林市政府近年来先后颁布了《榆林市关于预防煤矿大面积冒顶和火灾伤亡事故的意见》《关于加强煤矿安全生产的意见》《榆林市安全生产一票否决制办法》等规范性文件，以规范榆林地区煤矿的安全生产。但是，这些具有指导性质的规范性文件法律约束力明显不足，对于实现煤矿安全生产的法治化难以起到实质性作用。

（二）煤矿安全生产法律监管不到位。建立严格的煤矿安全生产监管制度，是煤炭企业安全生产的重要保障之一。我国目前对于煤炭企业的生产监管，很多方面亟待规范。我国目前对煤矿企业安全生产的监管机构主要是煤矿安全生产监察机构，由国家局、省局以及下设的监察分局三级组成，并在各重点大型矿区建立了煤矿安全监察办事处，专门负责对煤矿企业的安全生产监管。从实践来看，我国的煤炭安全生产法律监管还存在以下问题：

1.煤矿安全生产监管权不明确。根据《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》规定，由劳动等部门负责的煤矿安全监察职能，均由煤矿安全监察局承担。但是《矿山安全法》明确规定：“国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督。县级以上地方各级人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。”《矿山安全法》效力层级为法律，而《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》属于政策性文件，以政策性文件形式将《矿山安全法》中赋予劳动主管部门的监管权赋予了煤矿安全生产监察局，不仅客观上造成了煤矿安全生产监管权不明确，而且使得煤矿安全生产企业遭遇两难选择，更引发了社会公众和法学专家对该种监管权合法性的质疑。

2.多头监管和真空监管并存。由于我国目前煤矿安全生产监管体制不顺畅，导致煤矿企业的多元化管理。以陕西省榆林市为例，对于煤矿安全生产监管，除了煤炭主管部门、煤炭安全生产监察部门的监管之外，另由发改委负责人事管理，国土资源部门负责土地管理，环境资源部门负责环境管理。由于对安全生产监管、人事监管以及环境监管分由不同的部门进行，再加之不同部门之间缺乏有效沟通，容易导致各管理机构之间权责不清，出现多头监管或相互推诿的情况。

（三）煤矿企业准入制度不合理。根据《煤炭法》的规定，开办煤矿企业，必须依法向煤炭管理部门提出申请，依照本法规定的条件和国务院规定的分级管理的权限审查批准。审查批准煤矿企业，须由地质矿产主管部门对其开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见。经批准开办的煤矿企业，凭批准文件由地质矿产主管部门颁发采矿许可证。《煤炭法》第二十二条规定，煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。我国法律虽然规定，矿产资源归国家所有，但是在落实过程中，却通过分级管理的模式将煤矿资源变成了由各级政府所有。根据《煤矿企业安全生产许可证实施办法》规定，未设立煤矿安全监察机构的省、自治区，由省、自治区人民政府指定的部门负责本行政区域内煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。也就是说，由各地政府通过控制许可证的方式来控制煤炭企业的市场进入，由此导致权力寻租，出现“官煤勾结”。《煤炭法》第十八条虽规定了开办煤矿企业所应具备的条件，但多是些原则性的条件，如“有计划开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用方案”，法律只规定要有方案，至于方案的可行性与合理性则在所不谈。还规定了要有合理的煤矿矿井生产规模和与其相适应的资金、技术和设备人员，而“合理”本身就是一个价值判断。作为这样具有很强原则性并且具有很大弹性的法律规定，使得煤矿主管部门在审查的时候有较大的自由裁量权。陕西省榆林市属于较落后地区，区域内的一些煤矿都还达不到生产条件和安全条件的要求，但是开发煤矿这种稀缺性资源又可赚取利益，一些煤矿企业主们甚至会通过重金寻租于个别政府管理人员。这种勾结的结果就是政府管理部门的人员一次性收取大量现金或者采取“入干股”的形式与煤矿企业形成利益共同体，进而通过各种手段，给不符合条件的煤矿企业颁发“采矿证”和“安全生产许可证”，如此一来，监管部门形同虚设。陕西省榆林市地处贫困西部，煤炭产业的发展在榆林经济增长中占有很大比重，政府也一直将煤炭产业的快速发展作为政绩的体现。政府为了促进经济的发展，实现更大的政绩，通常会在源头即许可证的颁发上放松监管，因而出现煤炭企业遍地开花的局面。矿点过多、过滥，政府监管难度随之增大。一些乡镇煤矿企业规模小，达不到技术条件及安全生产条件，不仅为安全事故的发生埋下了隐患，其不合理的开采行为更是对榆林地区煤炭资源的一种破坏与掠夺。此外，这也会影响煤矿整体的开发与布局。

（四）加强安全生产法制意识教育。要实现煤矿安全生产法治化，不能忽视安全生产法制法宣传。上至煤矿领导人，下至矿工都要学法、守法、用法，自觉树立煤矿安全生产法治意识。此外，还要加强安全生产技术培训，学习安全知识，严格按照技术规范落实好煤矿开采的每一个环节，绝不进行违规操作，要狠抓职工岗位操作标准和安全质量标准化标准落实到位。

三、结语

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，要实现我国煤矿安全生产法治化，一定要从我国煤矿生产实际和法律监管现状出发，重点抓好煤炭领域的科学立法和从严执法，采取切实有效的举措促进我国煤矿安全生产治理体系和治理能力的现代化进程。