《建设统筹城乡综合配套改革试验区金融支撑能力研究》

建设统筹城乡综合配套改革试验区金融支撑能力研究

加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革

试点政策研究报告

遵义市统筹城乡综合配套改革课题组

根据省重大问题调查研究领导小组办公室《关于明确各市（州）党委、省直有关部门开展省委2012年度重大问题调查研究工作方案》（黔调研„2012‟5号）精神，我市承担了省委2012年度重大问题调研课题——加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革试点政策研究。市委高度重视，迅速成立了市委副书记为组长、市政府分管领导为副组长、相关部门为成员的课题组，制定了调研工作方案，开展了系统深入调查研究，形成了研究报告。

一、遵义市统筹城乡综合配套改革的实践与启示

自2008年市委三届五次全会作出《中共遵义市委关于统筹城乡经济社会发展促进城乡一体化试验试点的指导意见》（遵发„2008‟14号）以来，我市持续推进了农村土地管理制度、农村宅基地和房屋产权制度、农村金融体制、行政管理体制、农村户籍制度、城乡公共财政制度“六个创新”为主题的农村综合配套改革试验试点，先后在全市选择了9个试点镇进行改革试验，市财政共安排统筹城乡改革试验专项资金3000万元，实施改革试验项目28个，撬动地方政府和拉动民间资金3.8亿多元，形成了“三资转换”、“村庄城镇化”、“村民组改居”、“信用工程”等一批改革试验的制度性成果，得到了中央和省有关领导的充分肯定，为统筹城乡综合配套改革作出了积极有益探索。

（一）坚持城乡规划统领，加速城乡一体化发展进程。各试点镇坚持城乡一体发展理念，科学编制了土地利用、产业发展、城市建设等一系列规划，通过四年多来的实施，有力地推动了工业化、城镇化和农业现代化同步发展，促进了城乡基础设施和公共服务设施一体化，推进了城乡基本公共服务均衡化。仁怀市茅台镇实施“中（枢）茅（台）互动”，推进城乡统筹，规划实施了“三大统筹区”，即服务国酒茅台，打造优美环境统筹区；依托优势产业，富裕城乡居民统筹区；创新社会管理，全面改善民生统筹区。遵义县龙坑镇以融入中心城区为方向，大力推进三化互动，形成了以和平、龙泉工业园区为核心的新型工业化发展格局，以保利未来城等城市综合体开发、龙坑果蔬大型专业市场建设、共青湖旅游会展综合开发为核心的城镇化发展格局，以金鼓村现代农业示范园为核心的农业现代化发展格局。余庆县松烟镇以交通网络建设为重点，以现代农业示范区发展为依托，以发展微型企业为突破口，着力打造“两公里半径社区服务圈”。

（二）创新农村土地管理制度，激活农村“沉睡”的土地资本。一是规范有序推进农业适度规模生产经营。在坚持农村基本经营制度、保持农村土地承包关系长久不变的前提下，按照“依法自愿有偿”原则，各试点单位先后出台了鼓励农村集体土地流转奖励办法等政策，建立健全土地流转登记、审查、签订合同、公示、备案、纠纷调处等制度，统一土地流转合同，建立农村土地流转平台（土地流转服务中心），完善土地流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，大力推动农村土地向龙头企业、种养大户集中，使农村生产方式向组织化、规模化、企业化转变。如湄潭县制定了《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法（试行）》、《湄潭县农村集体建设用地使用权流转实施方案（试行）》和《湄潭县城乡建设用地增减挂钩暂行办法》，从资金奖励、财税优惠、临时用地优惠等方面，有序推进土地流转。二是扎实推进城乡建设用地增减挂钩，着力破解“农村发展无钱、城镇建设无地”困境。湄潭县黄家坝镇官堰村通过增减挂钩集中农民居住，将节约的土地指标挂牌出让，解决基础设施投入不足问题。同时，建立土地股份合作，增加农民分红收益。2011年，全镇实施城乡建设用地增减挂钩项目新增耕地132.5亩，除安置区预留用地20亩外，为城镇建设提供112.5亩建设用地指标，按每亩33350元标准补助农户，项目区农户增收441.88万元，有效解决了“城镇建设无地”问题，同时也增加了农民收入，改善了农民居住环境和条件。三是循序渐进实施村庄城镇化，着力解决农村基本公共服务滞后问题。坚持因地制宜、科学规划，引导农民相对集中居住，整合各类资金，完善配套基础设施，提升服务功能，实现城乡空间融合、设施共享、功能互补。如余庆县松烟镇通过建设“返乡农民工创业园”、“失地农民安置小区”，引导农民离土进镇就近就业创业，保持农民原有土地、房屋宅基地等权利和利益不变，使之同等享受城镇居民的基本公共服务，实现工业园区化、管理社区化、就业本地化。

（三）创新农村产权制度，推动各类要素在城乡之间自由流动。一是推进农村资源变资产、资产变资本“三资转换”。组建农村资产评估委员会，建立农村产权交易平台，大力推进土地承包经营权、林权、房屋和宅基地、茶园以及农村实物权“四权”的确权、登记、颁证，通过产权的流转、抵押贷款和市场交易，把农村“死”资源变为“活”资产和资本，发挥市场配置农村资源要素的基础作用，又一次解放和发展了农村生产力。我市“三资转换”实践，得到了国内许多专家的普遍认同，2011年省委、省政府在我市凤冈县召开专题会议，2012年我市又出台了《关于进一步深化农村产权制度改革的指导意见》，在全市推广“三资转换”改革试验经验。

（四）创新农村金融产品和服务，强化金融对“三农”的支持。大力实施信用村组、信用乡镇、信用县创建工程，全面推进农村小额信用贷款，建立授信管理制度和操作流程，定期考核，动态授信，并适时调整农户和农村小企业的信用等级和授信额度。以适应“三农”融资需求为目标，创新金融产品，实行差别贷款利率、灵活贷款期限和贷款额度，采取“一次授信、分次使用、循环放贷”，开发“整贷零还、零贷零还、零贷整还”等小额贷款产品，大大提升了金融支持农村发展的能力和水平。目前我市已创建信用组4842个、信用村602个、信用镇56个、信用县2个（凤冈县和余庆县）。通过“三资转换”和农村金融创新的实践，大大促进资金、技术、人才等要素在城乡之间自由流动。

（五）创新农村行政管理体制，完善农村基层基础工作体系。一是整合乡镇职能部门，提升服务水平。改革试点汇川区董公寺镇将乡镇职能机构集中整合为“两办三中心”，即党政办、社会管理办、财务服务中心、社会事业服务中心、产业发展服务中心，把社会事务办、国土、计生、林业、城建、公安等有行政审批权和执法权的部门集中到服务中心，一站式办公，一条龙服务，整合了公共服务人员，提高了政务服务效率，把更多人力投入到服务项目建设、推动产业发展上来。余庆县松烟镇开展“三代”便民服务活动，即代收缴相关费用，代办相关证件，代销生产生活物资，得到广大农民的一致好评。二是创新村民自治模式，夯实基层工作基础。成立组议事会，加强对村民组内部事务管理；成立村务监督委员会，加强村级公共事务的监督，增加了群众的民主参与度，提高了决策和执行的透明度，改善了干群关系，推动了社会和谐。三是重组城市社区，创新“城中村、城郊村”治理模式。针对城市化进程中出现的“以村管城”、“城中村”等现状，通过“村改居”、“组改居”，解决原来村委会功能不适应城市管理和服务要求、集体资产权责不明等问题，改变过去为民作主、替民当家的运行方式，让农民充分行使自己的知情权、参与权、管理权和监督权。改革试点红花岗区长征镇在处理集体资产时，由村民大会决定，通过清产核资、量化入股、公司化经营，既实现了集体资产保值增值，又增加了群众财产性、经营性收入。

（六）因地制宜多措并举，构建新型城乡融合发展体系。一是在中心城区近郊实施城乡融合社区。改革试点红花岗区长征镇通过实施“凉水城乡融合社区”项目建设，解决辖区内无房户、困难户、外来户的住房问题。遵义县龙坑镇探索出“一元管理，五项配套”户籍制度改革，即城乡户口一元登记，配套城乡土地承包权、计划生育、支农惠农政策、医疗保障、劳动就业政策，让农民户籍“农转非”后自愿选择享受城镇和农村户籍带来的相关权益。汇川区董公寺镇依托海螺水泥厂、物流、城市休闲旅游，实施“烂田扶贫搬迁工程”，将近郊高山地区的烂田村129户村民退宅还耕，整体搬迁到城市新区的拓展区集中居住，完善配套功能，建设“康居小区”。二是在县城城郊区依托产业发展推进村庄城镇化。改革试点湄潭县湄江镇核桃坝村依托茶产业，加快土地流转，发展现代农业和乡村旅游，配套完善医院、学校、老年公寓等公共设施，推进“村庄城镇化”。湄潭县黄家坝镇充分利用城乡建设用地“增减挂钩”，规范土地流转，在官堰村集中建设农村新型社区，为发展现代农业和乡村旅游创造了条件。三是在县域中心镇中心村依托工业化推进农村新型社区建设。改革试点仁怀市茅台镇以服务国酒茅台和服务白酒业为中心，将大量农民转变成“产业工人”，由政府、企业、农民共建农村新型社区，配套供水、供电、排污、交通等基础设施和学校、医院、卫生等公共设施，推进村庄城镇化。余庆县松烟镇以“失地农民安置园区”和“返乡民工创业园区”项目为载体，走“增减挂钩，乡镇统筹，集体开发”和“集体土地，社会投资，社区管理，农民产权”的路子。同时，在一些中心村将相邻的村寨、新农村示范点、群众聚居地整合组建农村新型社区。

通过四年多的实践和探索，我们在统筹城乡综合配套改革上有以下几点启示：

启示一：“三化同步”是统筹城乡综合配套改革的根本任务。统筹城乡综合配套改革不是一项独立的农村改革，也不是一项专门为解决“三农”问题而设计的改革，而是用统筹兼顾的方法、综合配套改革的举措、系统推进城乡一元化发展，其根本任务就是推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，其具体表现形态就是“三个集中”：即推进农村土地向适度规模生产经营集中、农业产业向产业园区（现代农业示范区、农业科技示范园区、产业基地）集中、农村人口向城镇（村庄集中居住区）集中，这是推进统筹城乡综合配套改革的方向和着力点。因此，在设计统筹城乡综合配套改革方案时，必须把改革试验的内容与“三化”发展紧密结合起来、放在“三化”同步协调发展的大局上来谋划。

启示二。创新土地管理制度是统筹城乡综合配套改革的中心环节。现行土地管理制度是形成城乡二元结构的核心问题，推进统筹城乡综合配套改革必须紧紧抓住这一中心环节，着力破除体制机制障碍。农村集体土地分为耕地、建设用地和非利用土地，改革的重点是在保证农村基本经营制度不变的前提下，保障农民对土地流转、经营、开发等过程中的各项收益。耕地流转，重在依法自愿有偿的前提下，建立和完善耕地退出机制。建设用地，重在解决城镇建设用地相对不足和农村建设用地相对充足以及同质同价问题。非利用土地的开发，重在建立集体经济组织及其成员的利益分配和开发方式的创新。征地制度改革，重在提高被征地农户的补偿标准、创新安置方式。

启示三。“三资转换”是统筹城乡综合配套改革的重要突破口。农民拥有的资源（生产资料）主要是承包地、宅基地、农村房屋、林地等，要让生产要素在城乡之间自由流动，必须突破的最大障碍就是如何使农民或农村集体拥有的“死”资源转化为“活”资产和“活”资本，在此基础上，通过政策支持，畅通城乡资本流通渠道，鼓励城市工商业资本向农村流动，形成“以工促农”、“以城带乡”的发展格局。

启示四。因地制宜、系统谋划、点上试验、分步推进是统筹城乡综合配套改革的重要方法。实践表明，影响统筹城乡综合配套改革的因素很多，不仅包括区域经济发展阶段、产业结构特点、城乡人口分布，而且还包括区域的地理地形、空间区位、地域文化等等。针对“大城市带大农村、大城市带小农村、小城市带大农村”等不同类型区域，推进统筹城乡综合配套改革的重点和举措是有差异的，因此，在改革实践中不能照搬其他地方的做法。与此同时，推进统筹城乡综合配套改革还必须统筹考虑改革成本风险、制度运行风险、社会稳定风险等，在实践中必须采取系统谋划、点上试验、分步推进的方式推进。

启示五。党政主导、部门支持、群众参与是统筹城乡综合配套改革成败的关键所在。任何一项改革都涉及相关方的利益调整，统筹城乡综合配套改革涉及利益调整面最大的广大农民群众，没有农民的支持和参与，改革只会停滞不前。任何一项改革都要突破现行的体制机制障碍，没有党政主导和部门支持，改革也会停滞不前。因此，在设计统筹城乡综合配套改革方案时，必须坚持广大农民群众是改革的受益者、参与者、推动者的理念，在党委、政府的主导下，明确职能部门具体支持举措，允许大胆探索、先行先试，合力推进，方能及早实现统筹城乡综合配套改革“破冰”之实效。

二、加快推进遵义统筹城乡综合配套改革的总体构想国发2号文件明确“支持遵义开展统筹城乡综合配套改革试点”，国家发改委批复的《黔中经济区发展规划》明确“推进遵义统筹城乡综合配套改革试点”，省“十二五”规划提出“把遵义建设成为全省统筹城乡发展试验示范区，积极制定遵义市统筹城乡发展试点方案”，省十一次党代会报告提出“支持遵加快推进统筹城乡综合配套改革试验”。可见，推进遵义统筹城乡综合配套改革，既是国家的战略部署，又是省委、省政府的重大决策，必须站在全国发展大局、立足全省发展实际，全力支持遵义在全省率先开展统筹城乡综合配套改革试验试点。

（一）总体思路。坚持以推进工业化、城镇化和农业现代化同步协调发展为目标，以农村土地向适度规模生产经营集中、农村特色优势产业向产业园区集中、农村人口向城镇和村庄相对集中居住区集中“三个集中”为方向，把创新农村土地管理制度、农村产权制度为中心环节和突破口，因地制宜、系统设计、分步推进，大胆探索、鼓励创新、先行先试，点上试验、封闭运行、逐步推广，协调推进其他综合配套改革，促进各类生产要素在城乡之间自由流动，进一步解放和发展农村生产力，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，近期为贵州“科学发展、后发赶超、同步小康”作示范，远期为西部内陆地区走城乡发展一体化的现代化道路探路子。

（二）主要目标。通过3—5年的改革试验试点，在突破制约城乡发展一体化的体制性、机制性、制度性障碍上取得一批有实效、可操作、能推广的改革试验成果。通过5—7年的时间，城乡发展一体化体制、机制和制度基本形成。农村生产力得到进一步解放和发展，工业化、城镇化和农业现代化全面提速、协调发展，城乡居民生活水平显著提高、绝对差距缩小，城乡基本公共服务体系更加完善、服务水平趋于均等化，城乡生态环境质量明显改善、生态系统协调性明显增强，

——到2015年。在湄潭试验区、全省农村改革试点县、全市统筹城乡综合配套改革试点镇集中实施一批创新农村土地管理制度、农村产权制度的改革试验项目，其他综合改革配套推进，形成一批以农村土地管理制度、农村产权制度为核心的改革试验成果，逐步在市域范围内推广，推进城乡一体化发展的制度框架和配套举措初步形成。

——到2020年。统筹城乡综合配套改革在全市范围内全域推进，改革试验成果在理论和实践上得到进一步完善和提升，推进城乡发展一体化的体制性、机制性、制度性框架和举措更加完善和成熟，城乡一体化发展格局基本形成；一批改革试验成果得到省委充分肯定并在全省范围内推广，一批改革试验成果得到中央的充分肯定并力争一项或几项进入中央决策，为全国统筹城乡综合配套改革、推进城乡发展一体化作出贡献。

（三）工作推进。总的工作架构是。省统筹、市推进、点试验。支持遵义开展统筹城乡综合配套改革试点是国家交给贵州的一项重要改革任务，建议省委、省政府明确具体工作机构加以统筹，加强与国家有关部委的对接和协调，督促省直相关部门研究出台配套支持措施，指导遵义市具体抓好改革试验。遵义市具体抓好工作方案的起草和实施，具体指导试点单位抓好改革试验，及时研究、总结、提炼改革试验成果。试点镇及其所在县（区、市）集中抓好改革试验项目。

三、加快推进遵义统筹城乡综合配套改革的重点任务

马林波贵州省农村信用合作社驻遵义办事处主任祝荣富市委政研室业务二科科长王永东市委政研室业务二科副科级干部

执笔：祝荣富王永东

附。专家评审组慕德贵评审意见。遵义市统筹城乡综合配套改革试点政策研究工作，市委高度重视，着眼点长远，试点分布选择科学。通过六个方面，四年多的积极探索，形成的这个报告基础扎实，资料可靠，五个方面启示思路清晰，具有较好的指导意义和前瞻性，具有较好针对性和现实指导意义。鉴于遵义市这项改革试点意义重大，赞成下一步综合配套改革的总体构想，并在省级层面加强指导和推动的工作力度，以期这项成果在贵州省新型城镇化发展中发挥积极引领作用。