《资源枯竭型城市可持续发展的金融支持问题探析》

资源枯竭型城市可持续发展的金融支持问题探析

发布时间：2011-8-11信息来源：中经专网

[摘要]资源枯竭型城市可持续发展问题涉及面广，具有交叉性和复杂性。如何最大限度地发挥金融在资源配置、结构转型中的助推器作用，实现资源枯竭型城市的可持续发展，是我们当前面临的一项重要课题。本文从资源枯竭型城市可持续发展面临的困境入手，通过借鉴国外经验，提出金融支持资源枯竭型城市的策略选择。

（中经评论·北京）“因矿而兴，矿竭城衰”是很多资源型城市发展的轨迹，不计成本、不顾长远的发展模式，造成资源枯竭城市污染严重、生态脆弱和工人下岗等一系列突出的社会、经济问题。党的十七大明确提出“帮助资源枯竭地区实现经济转型”，全力推进经济结构战略调整。金融作为市场经济的核心，研究其在资源枯竭型城市可持续发展中的作用发挥问题具有重要意义。本文拟对资源枯竭型城市可持续发展的金融战略选择进行研究，希望能为此类城市的经济金融长期协调可持续发展提供借鉴和参考。

一、资源枯竭型城市可持续发展面临的困境

资源枯竭型城市，从定性角度看，是指如煤炭、石油、铁矿等资源型城市经过数十年的发展，面临如资源枯竭、技术手段落后、经济条件和城市区位不占优势等问题，无法继续扩大开采范围，导致支柱产业倒塌的一类资源型城市。从定量的角度看，路卓铭（2007）认为，资源产业从成熟阶段向衰退阶段过渡的标志是：宏观上，资源开采总计超过已探明资源经济可采储量的70%，保有可采储量的服务年限已不足15年，资源产业的销售额、利税额和就业人数开始出现连续且非周期性的下降，资源型主导产业对城市经济社会发展的支撑能力呈现不足；微观上，采掘成本上升，企业市场竞争力下降，亏损企业增多，企业普遍感到经营规模扩张受到资源供给的较强约束。在资源枯竭型城市，依托资源优势建立起来的产业后侧和旁侧产业竞争优势逐步消失，可持续发展面临着诸多困难和障碍。

（一）资源可开采年限日益缩短

矿产资源是非再生性资源，其资源必然会有枯竭的一天。二十世纪中期以来我国建设的8000多座矿山，其中2/3已进入“老年期”，且440座矿山即将闭坑。“十五”以前，东北国有经济占绝对主导地位，中央下放到地方的国有大型煤矿共94个，东北就有28个。而目前辽宁的本溪、北票煤矿已整体破产，抚顺、阜新、南票煤矿的部分矿井已经关闭。河南省三门峡市已发现的矿藏达66种，占河南省已发现矿种的60%，已探明储量的有50种，是全省乃至全国重要的贵金属、有色金属及能源矿产基地，但随着矿产开采强度日益加大，资源可采年限迅速缩短。按目前实际生产能力估算，三门峡市的主要矿产（黄金、白铝、黑煤）最多只能开采15年。

（二）经济发展过度依赖资源产业

资源型城市的显著特征之一是经济结构单一，经济发展严重依赖城市资源，由此带来的一个突出问题则是经济结构的不稳定性，一旦支柱产业或支柱企业受宏观调控出现衰退，或因资源枯竭导致企业大幅减停产，整个城市经济可能陷入困境。从三次产业的构成来看，资源型城市第二产业占绝对主导地位，以三门峡为例，2004－2007年该市资源行业收入占到全市财政总收入的78%、80%、86%和89%，矿业对工业的支撑度在70%左右，影响波及面达到80%以上，资源型行业的衰退对城市经济的打击可能是巨大的。

（三）产业转型的人员安置成本过大

资源型城市的资源采掘加工业从业人员高度集中，部分地方占比高达65%以上（不含农业），优势产业互补不足，产业链条未能拉长，造成在产业重点转移中，从业人员相互接纳安置难度增大，若不妥善处理，将会成为严重的社会问题。如辽宁现有矿山企业7000多家，从业人员458万人，其中相当部分属下岗失业人员。

（四）经济可持续发展环境不佳

一方面，受“重生产、轻生活”和“重经济建设、轻市政建设”思想的影响，我国资源型城市基础设施建设欠债较多。另一方面，高强度的开发，使资源型城市的环境遭到严重破坏，如辽宁省182家矿山企业占地2202平方公里，其中7处采煤沉陷区面积达270平方公里，涉及住宅面积663万平方米，涉及居民11万户、33万人。沉陷区内很多房屋和公共设施被破坏，给人民生命财产带来威胁，也制约了资源枯竭城市的战略转型。

（五）转型的有效信贷供给不足

金融在支持资源型城市发展中存在的问题主要表现在两个方面：一是信贷投向集中问题突出。信贷投入过度集中于资源型企业或国有企业，中小企业、民营企业等的合理资金需求得不到满足。以三门峡市为例，2008年1－9月份，大企业新增贷款占全部新增企业贷款的比重达79.2%，是中小企业的2.62倍。二是金融发展相对经济增长存在差距，金融机构存差明显扩大，如三门峡市存差从1999年的25.8亿元上升至2008年三季度末的189.75亿元。在2006年，按照三门峡市“发展精细化加工，壮大民营经济，培育高新技术产业”的转型思路，需要近500亿元的资金融入，除去金融中介融资和直接吸引外商投资，仍有近200亿元的资金缺口无法满足。

二、国外资源枯竭型城市转型的基本经验

（一）市场主导型：代表国家有美国、加拿大、澳大利亚

三国的共同特点是幅员辽阔、矿藏丰富、人口稀少，三国城市转型主要由资源型企业自主抉

择。金融通过市场的价格发现和资源配置，引导社会资金进入企业活动，在城市转型中起到重要的助推作用。一是金融提前介入企业转型。引导企业建立预警系统，帮助企业有步骤地公布公司发展和转型计划，给公司、地方政府、工人及其家庭留出足够的时间来逐步关闭工厂或是放弃一个矿区城市，促进企业实现有序转型。二是努力扩大政府救助政策效果。金融积极配合政府的紧急援助、再培训、搬迁等政策，实行工作分享策略，扩大政策实施效果。三是实行差别信贷政策。在北美，部分资源型城市由大型人口居住中心和中心城市资源区组成。人口居住中心的信贷支持重点为城市建设、科技服务产业等，信贷支持和经济发展具有可持续性。由无人居住带、移动性城镇地带、长期通勤地带构成的中心城市资源区，则根据企业发展周期，按照市场规律适时调整优化信贷结构。四是创新金融服务产品。结合转型实际，建立社区赔偿基金和专项保险机制，创新信托、金融衍生交易、风险投资、担保、融资租赁、货币经纪、资产管理等领域新型金融产品等。

（二）政策主导型：主要代表国家为日本

日本矿产资源匮乏，人均资源占有量低，决定了日本政府对资源型产业的重视。一是将煤炭区域振兴纳入法制轨道。日本资源型产业主要是煤炭产业，日本政府先后出台了《特定萧条产业安定临时措施法》、《特定产业结构改善临时措施法》等相关法律。二是出台财政税收优惠措施。大力兴办工业开发区，针对转型企业和资源转型地区新兴产业，出台了一系列税收减免政策，以优惠政策招商引资推动结构优化。三是金融机构积极参与转型。在政府的统一规划下，金融机构做了大量工作。如依托税收减免政策，通过“地域振兴整顿公团”，对进入产煤地域的企业实施长期低息设备资金融资和长期运转资金融资；采取设立中小企业转产基金、降低中小企业准入门槛、加速设备折旧并鼓励创新、最大限度地发挥社区作用等措施，加大对中小企业的贷款力度等。

（三）混合型：主要代表为欧盟

欧盟模式的特点是政府主导与市场调节相结合，推动资源型城市产业转型，以德国鲁尔、法国洛林地区为代表，政府与金融机构在转型中充分发挥了合力作用。一是金融信贷直接参与政府的整体转型规划。鲁尔积极发展生态旅游和工业旅游，实施退二进三政策，金融适时调整信贷导向，退出传统资源性产业，进入以生态、信息、电子、服务等产业为主的第三产业。二是政府在对传统矿区清理整顿时设法保全金融资产。政府在对生产成本高、机械化水平低、效率差的煤矿企业施行关、停、并、转过程中，采取债务转移、资产重组、财政贴息等措施保全金融资产，有效防范了信用环境和金融信贷资产质量的恶化。三是政府与金融联手建立转型地区社会保障机制。鲁尔工业区社会包袱沉重，德国政府向失业者和社会成员提供养老保险、医疗保险和失业补贴，金融保险机构实行责任保险赔偿机制等措施，保障转型调整中的利益平衡和社会稳定。四是成立专门的转型配套金融机构。1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990－2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了“矿区再工业化金融公司”，该公司创建后15年来，资本从1000万法郎增加到1.2亿法郎，为230个企业提供了2.8亿法郎贷款，新创造就业机会2.1万个。

三、我国资源枯竭型城市可持续发展的金融战略选择研究

与上述国家相比，我国的资源枯竭型城市转型面临更多的困难。为有效推动转型，我国金融业应准确把握资源城市转型中的产业支撑点、经济增长点、支持着力点，针对不同类别形成不同的信贷供应与金融支持重点，提供良好的金融服务。

（一）加快金融产品创新，全力支持垄断优势产业扩大市场份额

1、凸显资源型城市品牌价值，多种金融模式支持扩张，信贷措施全面跟进。资源型城市具有区位重要性和地位特殊性等品牌优势，应按照主业突出、行业领先、辐射带动的要求，打破区域行政分割，利用增量投入、存量调整、联合重组、低成本扩张等金融模式做强做大一批集团企业，积极向外地或国外开拓，向相近或相关产业开拓。很多资源型城市在精细加工、土建、通风、排水、人才、技术方面有突出垄断优势，可以对外承揽产品精深加工、隧道开挖、桥梁建设等项目。在此类产业扩张的过程中，信贷措施应全面跟进，协助政府构筑“大信用”机制，注重引导，主动提供配套的信贷政策服务。

2、构建间接融资和直接融资互为补充的多元化融资渠道，打造“商业金融+项目金融+资本市场”融资平台，助推“大企业带动大发展”。通过政府引导和市场化运作，多渠道筹措资金，鼓励此类产业上大项目，形成产业集群的核心主体。在继续发挥间接融资传统优势的同时，积极构建企业直接融资平台，适当放宽资源型城市支柱企业的上市条件，鼓励企业利用债权融资、项目融资，并协调与国际金融机构的关系，努力争取世界银行、亚洲开发银行基础项目建设的软贷款。

3、丰富中间业务种类和金融创新，提供多元化金融服务。对于此类资源型产业，金融机构应大胆介入，延伸中间业务种类，积极办理抵押贷款、承兑汇票等业务，如代理发行和承销企业融资券，为企业提供多元化的外汇交易、衍生交易、投资理财等金融服务。通过加强与证券、保险之间的业务联系与合作，推进综合业务的开展，如适时推动以银行间同业拆借利率为基础的浮动利率存款品种，发展避险型金融衍生工具等。同时引入发展资源型企业的融资租赁，积极探索资源证券化和资源勘察权证券化，以及资源型投资信托金融产品等创新手段，并加强电子网点建设，把商业银行的国内外网点优势结合起来，提高资金清收效率，实现信息资源共享，支持企业做强做大。

（二）调整信贷结构，强力扶持循环经济加速形成替代产业集群

1、金融应采取对衰退矿业的补偿基金等措施，搞好尾矿、贫矿的回收采选、伴生金属矿的冶炼和副产品的开发，走循环经济、变废为宝的可持续发展道路。目前我国主体资源利用效率仅为30%，比世界平均水平低20个百分点。通常说来，煤矿的回采率为50%至60%，即使是枯竭的煤矿，也有一些伴生的能源或非主体矿物能源并没有开发。因此，我国应借鉴国外成熟模式，走循环经济发展之路。金融首先应加强对衰退矿山深部探矿的资金支持，建立矿山企业的反哺机制

与矿业城市持续发展的补偿基金，在矿业销售收入中提取一定比例建立暮年矿山的反哺基金，并在分级财政中增加矿业城市的留成比例，争取可持续发展时间；其次应合理搭配对不同链条、不同环节的资金投放量，建立与循环经济相适应的信贷模式，资金向对伴生（共生）资源综合利用、废弃物（如煤矸石、尾矿等）化害为利的循环产业进行倾斜。

2、金融机构需发挥其资本与产权的纽带作用，使此类企业产生连锁效应和支化效应，推动产业链集群的形成。一方面金融业要以股权、产权为纽带进行多层面、跨区域、跨行业的联合、兼并和重组，推动每个节点企业和下游企业构成“网状结构经济”，重视发展自身产业链上的节点分支产业，使每个下游产业再分形为另一个细化产业，高度关联的分工专业化和交易便利性结合后，将实现产业结构梯度调整。例如煤炭业不能单单停留在原煤开采销售层面，随着产业链条不断拉伸，洗选、焦化等日渐成为重要的产业支柱，金融应明确信贷重点，支持产业细分。另一方面，人民银行要充分发挥“窗口指导”作用，引导金融机构加大信贷投放力度，及时满足此类企业资金需求；国有商业银行上级行对基层商业银行要给予适当授信权力，按组织存款的适当比例投放到产业链条延伸建设之中，做到贷款审批与管理相一致，实现贷款权责对等；其它银行业金融机构也要充分发挥主观能动性，积极申报符合贷款条件的项目，向产业集群链上的细分行业给予信贷倾斜。

3、建立银企对接平台，切实解决中小企业融资难问题。要创新信贷风险防范机制，针对中小企业、民营企业、下岗失业人员等担保贷款难问题，结合区域经济发展的实际，采取财政出资、企业出资、社会募集等政策运作或商业运作形式，大力发展中介服务机构、推进担保业务发展，缓解区域资金供给压力、减少银行信贷风险。由于财力限制难以组建担保公司等信用中介机构的资源型城市，应将其列入地方政府规划，运用预算积累资金予以解决。针对区域内中小企业家庭式管理突出、财务制度不健全、信用等级低下、有效抵押担保不足等现实状况，推行“一企一议”，努力开发一些适宜中小企业应用的金融产品，解决企业“缺血”现象。

（三）倡导信用观念，努力降低资源枯竭产业金融资产损失

1、金融应发挥窗口指导作用，引导此类企业及时关、停、并、转，使信贷资金及时抽回并对业已形成的不良贷款进行清收。对不能适应市场经济发展、切实面临转型困难、实力不济的资源产业，金融机构应主张其适时关、停、并、转，并为此类企业寻找下家，使信贷不失时机地从衰退产业中抽回：一是进一步优化信贷资产结构，对已形成的不良贷款要抓紧清收，充分利用呆账贷款核销，最大限度地减轻经营包袱，不断建立新的效益增长点；二是调整负债结构，进一步改善软硬环境，增加存款总量，同时合理调度资金，减少内部各种无效资金占用，最大限度地降低经营成本；三是对按法定程序破产、金融债权已做出安排的企业，金融机构要加大减值准备计提力度，及时核销剥离不良资产。

2、完善资源金融的风险防范机制。一是金融机构在关、停、并、转过程中，要根据贷款规模、期限，从此类产业中分批、分类、分阶段地退出，对因政策性关停的资源产业造成的信贷资金损失进行一定补偿，以最大程度保全信贷资金的完整性。二是对以物抵贷形成的不良资产可出租、租赁或以物入股，对随时间推移贬值幅度较大的尽可能拍卖、转让，必要时以大的折扣置换资金，尽量减少抵贷物资价值损失。三是要规范企业改制行为，切实维护金融债权。各级政府要

妥善处理企业改制与支持金融部门依法维护金融债权的关系，做到不偏袒企业，严格执行不落实金融债务不予办理改制手续、不颁发新的营业执照等制度，坚决制止和纠正企业改制中的违法行为，最大限度地保护金融债权。四是要努力构建新型的政银企关系，进一步完善企业信用担保体系、培育信用评价机构，加大对恶意逃废、悬空银行债务的惩治力度。只有不断改善城市金融生态环境，才能吸引资金聚集，产生资金的“洼地”效应，促进区域资金、要素流动，提升地方经济竞争力。

3、加强金融保险业与资源型产业的结合，解决此类企业市场退出后社会安置问题。此类企业在改制、改组过程中历史包袱较为沉重，除进一步搞活壮大非公有制经济，将此类企业的下岗职工合理安置在资源型城市的服务业、旅游业外，还应继续完善社会保障体系、发挥金融在安置人员上的作用，切实解决转型带来的社会问题。金融应加强保险业与资源产业的合作，加大与资源开采业配套的养老保险、责任赔偿制度建设。同时鼓励政策性银行设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，扶持资源型城市建设能够充分吸纳就业的项目，在剥离企业办社会、解决厂办大集体等历史遗留问题方面加大财政支持力度，并建议政府多渠道、多途径、多方式创造就业岗位，安置下岗职工，鼓励下岗人员创业。

（金融发展研究，秦晓伟）

第二篇：我国典型资源枯竭型城市的可持续发1我国典型资源枯竭型城市的可持续发展

2009-8-14

摘要。从我国首批确定的12个资源枯竭型城市中选取了9个地级城市作为研究对象，通过相关指标的核算，测度了资源枯竭型城市在产业结构调整、环境污染治理、居民生活水平和经济发展速度等方面与全国平均水平存在的差距，并据此提出了资源枯竭性城市在实现可持续发展过程中存在的问题和应采取的对策。

关键词：资源枯竭型城市，可持续发展，产业结构

资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。资源型城市的主要生产活动是开采与开发自然资源，在这个过程中，城市所辖地域内的矿产资源作为不可再生资源，其蕴藏量会逐渐递减，森林等可再生资源如果利用不合理（如开采速度远大于资源再生速度）也会递减甚至难以恢复。当资源递减到一定程度，资源型城市就成为资源枯竭型城市。

2008年3月17日，国家发改委、国土资源部、振兴东北办等部门联合下发了《关于印发首批资源枯竭城市名单的通知》，共有12个资源型城市进入首批资源枯竭城市名单，分别是阜新、伊春、辽源、萍乡、焦作、石嘴山、白山、盘锦、白银、大冶、个旧和大兴安岭。本文主要将这12个资源枯竭型城市（地区）作为研究对象，探讨资源枯竭型城市可持续发展中面临的问题和应采取的应对措施。鉴于统计指标的一致性考量，本文只选取了12个典型资源枯竭型城市中的9个地级城市（阜新、伊春、辽源、萍乡、焦作、石嘴山、白山、盘锦、白银）作为研究对象。旨在对典型资源枯竭型城市可持续发展面临的问题分析的基础上探讨应采取的对策。

一、典型资源枯竭型城市可持续发展面临的问题

长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国的工业化建设提供了丰富的能源和资本积累，为社会提供了大量的就业岗位，推动了整体国民经济快速发展。然而，自上世纪90年代以来，部分资源型城市资源与能源濒临枯竭，生态环境破坏严重，经济发展速度减缓，出现了许多经济和社会问题。这些问题的存在拉大了资源枯竭型城市和其他城市之间的差距，增加了社会不稳定因素，阻碍了区域经济的协调稳定发展，因此，资源枯竭型城市的可持续发展问题当前已经成为我国经济发展中的不可忽视的问题之一。

（一）产业结构失衡。经济发展后劲不足

在经济发展过程中，产业结构升级换代是客观规律，正是依靠这种不断更新的机制才能实现经济的可持续发展。然而资源枯竭型城市最初大都定位于国家能源、原材料基地进行发展，产业结构严重失衡，升级换代困难重重，经济发展随着资源逐渐枯竭而呈现出后劲不足的趋势。

由于资源枯竭型城市最初建立起来的都是以资源开发及初级原材料加工输出为主的产业结构体系，主导产业单一，而且整个产业比例和结构严重失调，第一产业基础薄弱，第二产业比重偏大，第三产业发展缓慢。同时，这类城市一般多以资源开发形成传统产业，并形成了一条关联度高、依赖性强的产业链，随着时间推移，传统主导产业趋于老化，产业链随之衰落，而新兴主导产业缺乏或发育很差，导致产业结构升级换代困难。

1997—2006年10年间，我国整体产业结构逐渐向合理化方向转变，第一产业比重逐渐下降，在第二产业保持稳定发展的基础上实现了第三产业的逐步扩张。从三次产业增加值占国内生产总值的比重来看，从18.29：47.54：

34.17演变为11.34：46.68：

39.98，从业人员结构，从49.90：

23.70：

26.40演变为42.62：

25.16：

32.22。

反观9个资源枯竭型城市，共同的特点是第二产业产值占gdp比重畸高，第三产业发展缓慢。第二产业产值比重最高的辽宁盘锦，1997年和2006年都保持在80％以上，就业比重也接近60％，远远高于全国平均水平。1997年，9个城市中第二产业产值比重有8个高于全国比例，其中有7个城市第二产业产值在地区生产总值的比重中超过50％；就业结构上，9个城市第二产业从业人员比重都高于全国水平，最高的黑龙江伊春市甚至高达72.20％。及至2006年，这一状况也没有得到改善，g个城市中第二产业产值比重仍有7个高于全国水平；就业结构上第二产业从业人员比例亦都超过了全国平均水准，最高的甘肃白银高达71.52％。这些城市的第二产业无论是产值比重还是从业人员比例大都高于50％，第二产业比重畸高。由此可见，这些城市的经济发展主要依靠第二产业的扩张，同时第一产业逐渐萎缩，第三产业发展缓慢。

由于资源枯竭型城市长期以来没有通过技术进步和产业升级改造进行经济的纵深发展，实现产业链的多元扩展，经济发展也呈现出了明显的发展缓慢和后劲不足的趋势。9个典型资源枯竭型城市近5年来，虽然人均地区生产总值都呈现出增长的趋势，但是与全国平均水平相比，一直处于较低水平。2002年和2003年，全国人均gdp分别为9398元、10542元，而9个典型资源枯竭型城市中只有盘锦一个城市高于这个水平，2002年，人均地区生产总值最低的城市阜新仅为4420元，还达不到全国平均水平的一半。2004—2006年，焦作和石嘴山的人均地区生产总值逐渐接近并超过了全国人均gdp的值，但是整体看来，9个典型资源枯竭型城市的人均地区生产总值仍然处于全国较低水平，经济发展后劲不足。

（二）生态环境破坏严重，节能减排任重道远

资源枯竭型城市产业结构单一，不仅导致城市经济发展潜力不足，还伴随着城市生态环境破坏严重。众所周知，第二产业对资源和能源的依赖性最强，而且对环境的污染最严重。长久以来，资源枯竭型城市由于长期忽视环境的综合治理与保护，这些城市污染严重，生态环境十分恶劣，甚至开始影响当地居民的生存和发展。例如：煤炭城市阜新的沉陷面积已达101.4平方公里，已有2.7万座房屋受到不同程度的破坏，影响7.8万居民。2006年与全国指标平均水平相比较，资源枯竭型城市生态环境恶化严重，环境治理力度不大，工业废物利用率不高，环境治理力度太小，节能减排任重而道远。

1、生态环境恶化严重。从工业“三废”排放状况来看，2006年，全国工业废水排放达标率为90.70％，而9个资源枯竭型城市只有盘锦、萍乡和焦作等达到了这个水平，而其他城市都低于这一水准，甘肃白银市工业废水达标率最低，只有64.45％。废气排放方面，2006年全国每平方公里二氧化硫排放量仅为2.33吨，9个资源枯竭型城市中只有森工城市白山和煤炭城市伊春低于这一标准，其他7个城市则远远高于这一标准，尤其是河南焦作和宁夏石嘴山，每平方公里二氧化硫排放量高达28.73吨和24.52吨，分别是全国平均水平的12倍和11倍。再看工业烟尘排放状况，2006年，全国每平方公里工业烟尘的排放量为0.9吨，9个资源枯竭型城市中只有黑龙江伊春和甘肃白银不高于这个比例，指标最高的河南焦作，每平方公里烟尘排放量达到12.36吨，接近全国平均水平的14倍。

2.工业废物利用率不高。从工业固体废物综合利用率来看，2006年全国工业固体废物综合利用率为60.2％，9个资源枯竭型城市中，有4个城市低于这一标准，最低的吉林白山，工业废物综合利用率仅为24.16％，仅为全国水平的40％。

3.环境治理力度太小。从环境治理投资方面来看，2006年，全国环境治理投资总额占国内生产总值的比重为1.22％，而9个资源枯竭型城市中有5个城市都低于这一水平。其中尤以江西萍乡最低，该城市环境治理投资总额仅占到地区生产总值的0.26％，是全国水平的1／5左右。

（三）民生问题突出。人力资源匮乏

资源型城市在历史上通常是先有企业，后有政府，企业在建矿（企）初期就承担建城和其他的社会职能，因而从某种意义上讲，资源型企业的兴衰决定了资源型城市经济的兴衰。近年来，由于资源和能源的枯竭以及市场需求变化和企业减员增效等原因，资源枯竭型城市中资源型企业生产经营难以为继，能够提供的就业岗位数量和职工薪酬水平都出现大幅萎缩，下岗失业人员剧增，再加上社会保障体系不健全，民生问题面临严峻的局面。

2002—2006年间，9个资源枯竭型城市的工资水平虽然都呈现出明显的上涨趋势，但是与同期全国城市职工年平均工资水平相比，都处于较低的水平。随着资源开采枯竭，主导产业衰落，2002—2006年，9个典型资源枯竭型城市的年平均工资水平全部低于全国城市平均水平。2002—2006年，数据最接近全国城市平均水平的宁夏石嘴山其职工年平均工资分别为11384.42元／人、12112.25元／人、13923.71元／人、15929.49元／人和18998.87元／人，与同期全国城市平均水平相比，分别为全国城市平均水平的91.2％、86.5％、86.4％、86.8％和89.5％，维持在90％上下。而最低的黑龙江伊春则分别为全国城市平均水平的42.9％、42.3％、38.5％、34.9％和34.8％，仅维持在全国城市平均水平的40％左右。

除此之外，由于资源枯竭型城市原本作为经济支柱的资源开采业属劳动密集型产业，对员工的文化程度和技术水平要求不高，从业人员大部分属于简单劳动者，文化程度低，知识结构单一，学习新知识的能力比较差，人力资本本身积累很低。再加上资源枯竭型城市在发展的过程中对人力资本投资认识不够，缺乏强有力的财政支持，城市科研、教育发展落后。这些因素综合导致资源枯竭型城市在可持续发展过程中面临巨大的人才缺口，人力资源匮乏，无法顺利实现产业转型和结构优化升级。

人力资本是资源枯竭型地区实现可持续发展的原动力，是技术进步和科技创新的主要载体，资源枯竭型城市民生问题突出，人力资本严重匮乏的局面，严重阻碍了地区产业结构优化升级，是城市实现可持续发展面临的重要障碍之一。

二、资源枯竭型城市实现可持续发展的途径

（一）优化产业结构，培育壮大接续替代产业

目前，制约资源枯竭型城市经济可持续发展的瓶颈主要是其产业结构的不合理，因此要想实现资源枯竭型城市的可持续发展，必须加大力度调整其产业结构。

首先，建立衰退产业援助机制，协助资源型企业平稳退出。这主要建立在资源枯竭型城市进行整体统筹规划，完善社会保障体系的基础上，尽快出台有针对性的扶持政策，积极帮助原资源型企业转移剩余生产能力，促进下岗失业职工实现再就业，保障资源型企业在资源接近枯竭阶段平稳退出城市产业体系，避免出现因资源枯竭的矿山（森工）企业破产而引发城市经济衰退，职工大量失业等突出矛盾和问题。

再者，培育壮大接续替代产业。资源枯竭型城市资源开采行业已经处于衰减阶段，这个时候应当在对当地资源进行综合评价的基础上，抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。一方面可以充分挖掘本地资源潜力，拓宽资源开发领域，大力推进共伴生资源和尾矿、废弃物综合利用；另一方面要积极利用区外、境外资源，为本地资源型产业延长链企业寻找新的原料和能源基地。对于资源开发潜力不大的城市则应当因地制宜，尽快形成新的主导和支柱产业，实现产业结构的优化和升级。

最后，因地制宜发展现代农业，大力推进第三产业发展。资源枯竭型城市产业结构调整的重点在于资源依赖性极强的第二产业的改造，但是这一过程中还必须重视第一和第三产业的优化升级。因此，资源枯竭型城市可以适度加大对农业产业化经营的投资，积极延长农业产业链条，探索农业资源保护和合理利用的有效途径，发展具有当地特色的农林牧渔业。与此同时，要实现资源枯竭型城市经济的可持续发展还必须加快发展第三产业，如现代流通业、旅游业、社会服务业、信息咨询业、金融保险业和教育文化事业等等，提高第三产业竞争力，培育城市新的经济增长点，增强城市的可持续发展能力。

（二）改善生态环境，发展循环经济

重视资源开发与生态环境有机结合，谋求生态与经济的协调发展是可持续发展的核心内容。要实现资源枯竭型城市的可持续发展必须改善生态环境，发展循环经济。这要求：第一，改善生态环境，加大环境整治力度。资源枯竭型城市可以设定专门的环境补偿和整治投资项目资金，专款专用。除此之外，资源枯竭型城市在进行环境治理时，不能单靠政府主导资金支持，还应积极利用市场机制发展环保产业和行业，可以通过政策倾斜和一定的资金补贴调动企业和个人的积极性，通过社会力量进行环境的综合治理。第二，发展循环经济，提高资源利用效率。这要求城市在构建新的工业体系时，必须科学规划、合理布局，积极推广先进适用的节能减排技术、工艺和设备，提高劳动生产效率和工业废料的回收利用率，减少物资能源消耗和污染物排放，提高产品附加值。在资源开采与加工行业中，资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开采。经评估可以开采的，应采取有效防范措施，大力推广清洁生产技术，积极发展循环经济。

资源枯竭型城市的产业转型和再发展，必须建立在维持生态平衡，人与自然和谐发展的基础上，发展循环经济，走可持续发展道路。

（三）完善社会保障体系，促进人力资本有效积累

资源枯竭型城市可持续发展的根本要义在于能够改善城市全体居民福利，提高城市人口素质，实现人类社会的和谐稳定发展。因此，在资源枯竭型城市的可持续发展过程中，必须坚持“以人为本”的理念。由此，要想实现资源枯竭型城市的可持续发展，必须加大科研教育投资力度，提高人口素质，促进人力资本有效积累，与此同时进一步完善社会保障体系，切实改善居民生活水平。

当前，资源枯竭型城市面临的首要社会问题是资源枯竭或濒临枯竭所带来的经济萧条、下岗失业问题。针对这部分人群，政府必须提前建立起完善的社会保障制度，认真部署资源型企业在岗及下岗职工技能培训、小额担保贷款、社会保险补贴等再就业扶持政策，出台具体实施方案，帮助职工实现再就业，避免因失业而带来的经济衰退和社会动乱。与此同时，还可以通过大力开发公益性工作岗位，支持大中型资源开采行业通过主辅分离、辅业改制等渠道，妥善分流安置失业职工；鼓励资源濒临枯竭或者已经枯竭的企业整体或部分搬迁到其他地区开发新资源，带动职工异地就业等等。另外，针对部分资源枯竭型城市退休工人数量众多，历史包袱沉重的特点，在城市的可持续发展过程中，还应当完善养老、医疗等社会保险制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予帮助，实现社会和谐稳定发展，在城市经济结构的转型过程中保障居民生活水平不降低。

针对资源枯竭型城市人力资本匮乏的现状，必须建立健全全方位人才培养机制，加大人力资本投资，提高人口素质，为城市经济的可持续发展提供良好的基础和平台。在资源枯竭型城市，由于人均收入比较低，企业职工生活困难，子女往往受不到良好的教育，这就会使城市经济的发展后继无人，甚至出现贫困的代际传递。要改善这种状况，首先必须加大教育投资，确保城市基础教育和高等教育的健康发展，全面提高整体人口素质。另外，从财政支出上加大科研投资力度，增加科研事业费支出在财政支出所占比例，鼓励技术创新和科研应用研究，为城市经济的可持续发展提供必要的智力支持和人力资源保证。

资源枯竭型城市经济的可持续发展是我国目前贯彻科学发展观，建设和谐社会的一个重要环节，这一环节对优化升级国家产业结构，维护自然生态平衡，转变经济增长方式乃至社会的长治久安都有重要影响。因此，必须以深化改革和自主创新为根本动力，大力推进产业结构优化升级，改善生态环境，促进资源型城市经济社会的全面协调和可持续发展。

（三）加强对“三农”客户风险的精细化管理。一是按照我行颁发有关“三农”信贷业务操作手册，具体落实调查、审查、审批、贷后管理等各环节的风险点和操作要点，增强“三农”和县域业务操作的便捷性。二是加强贷前真实性调查工作。实行双人现场实地调查，不单纯依赖财务报表分析，而是注重加强对各类“软信息”的了解和掌握，比如客户的品行操守、银行信用记录、纳税记录、电费缴纳、职工工资发放是否及时等。三是加强贷中管理。进一步优化流程，提高审查、审批效率。四是落实有效的担保，强化第二还款来源管理。五是加强贷后跟踪管理。贷款发放后，客户经理必须进行现场回访，确保客户按照合同约定的用途使用贷款，并加强对客户资金流动的监测，督促客户用其收入按期还款。六是建立完善“三农”客户准入、退出的动态管理制度。加强对潜在客户的筛选，不断充实“三农”客户群，定期对现有“三农”客户进行分析鉴别，通过建立强制性退出制度和实施比例管理，及时退出违约概率增大的“三农”客户。完善守信激励和失信惩戒机制，建立“三农”客户信用档案数据库，通过多种渠道和形式开展各类星级信用“三农”客户评选活动，对诚信守约客户，采取贷款优先、利率优惠、利息返还、额度放宽、手续简化等激励政策；对违约失信客户，设立黑名单，进行信息通报和公示。

（四）打造服务“三农”的专业化人才队伍。在“三农”人才队伍建设上，重点是要解决能力风险、操作风险和道德风险问题。一方面，要加强员工培训，注重强化对“三农”服务新理念、新产品、新技术、新方式、新制度的培训，分类别、分层次地培养一批适应“三农”业务发展和风险控制需要的员工队伍，提高其促进“三农”业务发展，有效控制风险的能力。另一方面，要不断加强“三农”业务人员的职业操守教育，尤其是廉洁从业和尽职教育，强化依法经营与合规操作理念的灌输，消除产生道德风险和操作风险的思想隐患。同时，建立健全有效的激励约束机制，对县域支行管理层，建立预期收入账户、风险抵押金等长期激励制度；对客户经理、风险经理、独立审批人等，通过“三包一挂”等方式，充分调动其促进“三农”业务健康发展的积极性。

（五）建立健全“三农”业务风险分散和补偿机制。一是健全“三农”信贷业务保证制度。国家应适当调整对农村土地及房屋的产权形式，改革农村现行住房管理制度，对农户住宅发放房产证，允许农民