《精准扶贫立法分析》

精准扶贫立法分析

摘要。2018年我国农村贫困人口减少1386万，精准扶贫工作成效卓著。在看到成绩的同时，扶贫政策恣意修改、贫困户认定和退出缺乏可行标准等问题亦不容小觑。相比于以政策来进行规范，完善我国精准扶贫立法，是引导扶贫开发健康发展更为有力的保障。应分析我国扶贫开发规范体系存在的问题，以加强立法的方式将精准扶贫工作纳入法制化轨道。

关键词：扶贫开发;规范;地方性法规;中央立法

近年来学者对于农村基层法制建设的讨论不在少数。而贫困村属于特殊类型的村落，不仅应在农村基层法制建设中予以重视，还应对精准扶贫进行特别的规范，对此学界给予的关注度并不高。国务院刊发的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中明文规定：“加强法制建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”加强精准扶贫立法已是共识。

一、扶贫规范的现状

通过北大法宝以“扶贫”为标题对“中央法规司法解释”“地方法规”数据库进行精确检索，对于现行有效的扶贫法律法规以及政策性规范进行量化分析，以得出对于扶贫开发规范体系现状的宏观认知：

（一）概念界定。由于本研究所采取的检索工具对于规范文件的分类较为细致，同时为了突出本文所研究的“地方与中央”、“政策与法律”两个对立面，有必要对以上分类进行界定。本文以“是否全部属于我国法律的正式渊源”为标准将司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规四类文件区分了狭义与广义。作为中国法的正式渊源的司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规本文界定为狭义。而本文所界定的广义不仅包含了相对应的同名狭义法律文件，也包含了其他制定部门相同、规范性性质相似但不具有法律效力的文件或命令。如广义的部门规章不仅包含了狭义的行政法规，也包含了同样由国务院及其各部门制定，同样对行政事务有规范效力，但是不具有法律强制力的行政批复许可、部门工作文件和部门规范性文件，以此类推。法律与政策皆为规范社会生活的行为准则，我国扶贫开发工作的规范体系亦包含这两个部分。除具有法渊意义的法律规范外，表中所列司法解释性质文件、两高工作文件、国务院规范性文件、部门工作文件、部门规范性文件、行政批复许可、地方政府规章、地方工作文件、地方行政许可批复、地方规范性文件等，不是当代中国法的正式渊源，其标题以“意见”“通知”“批复”居多，具有鲜明的行政色彩，本文将其界定为政策规范。

（二）现状及其原因分析。通过对于数据分析得出以下结论：

1.政策化取向明显、法制化程度低由表中数据可以得知，法律规范仅占扶贫开发体系的0.52%，而政策规范所占比例可达99.48%，形成强烈的反差。可见我国目前主要以政策对扶贫开发活动进行规范，法制化程度低，行政化色彩浓厚。在工作开展前期，扶贫活动“摸着石头过河”，在探索合适路径中不断发展变化，可以“朝令夕改”的政策文件自然更具灵活性，扶贫开发政策化取向在这样的时代背景下有其应然性。

2.地方性法规走向完善，而中央立法迟滞我国共有34个省级行政区，截止至2018年，全国共17个省级行政区②通过了地方性扶贫开发条例。农村贫困率超过3%的省级行政区中③，未立法的省级行政区仅有山西省和西藏自治区。地方性法规已能覆盖大部分农村贫困发生率超过3%的地区。且广义的地方性法规所占扶贫开发规范体系的比例高达91.37%，可以说我国地方对于扶贫开发工作的规范及立法工作已逐渐完善。恰恰相反的是，中央立法却较为迟滞。早在2014年，确立《农村扶贫开发法》就已列入十二届全国人大常委会立法规划，但时至2019年仍迟迟未出台。中央扶贫立法的呼声日渐高昂，却因一些因素陷于迟滞：一是中央法律难以调整扶贫开发中较为具体的社会关系。精准扶贫讲求“精”与“准”，各地贫困状况千差万别，扶贫开发中要处理的关系更加复杂、具体。最显而易见的例子即为贫困户的识别标准难以统一。2014年，扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，明确贫困户识别标准为2013年农民人均纯收入2736元（以2010年2300元不变价），很显然这种僵化的标准并不能适用于人均收入千差万别的大江南北。二是扶贫开发是一种覆盖面较广的社会活动，出台专门扶贫开发法律易出现法规竞合。扶贫开发是由多主体所共同参与的社会活动，涵盖农田水利、医疗卫生、公共文化等多个方面，由特定的民事行为和行政行为组成，各个方面可找到对应的现行法律来规制，如《合同法》《劳动法》《农业法》等。在立法中若只是对于已有法律的简单重复，《农村扶贫开发法》也就失去了可操作性和确立的意义。拿捏好法律规制的“宽严度”、通过立法创新填补空白并防止简单重复，都是中央立法需要解决的难题。法律不可避免地存在滞后性，良法的构建难免需要时间和经验。

二、中央立法的必要性与可行性

我国扶贫工作是不断动态发展着的，政策化、地方化的规范已经不能适应贫困地区法制建设的需求，上述中央立法的历史困境也逐渐消解，扶贫开发中央立法是时局所趋：

2.增强贫困户的程序性权利赋予精准扶贫对象程序权利，有利于实现精准扶贫对象与精准扶贫行政主体之间全方位的沟通和交流，比如，赋予精准扶贫对象行政了解权和请求权，从而确保从精准扶贫制度起始阶段，精准扶贫对象就能知晓并参与进来，实现与精准扶贫行政主体之间直接的对话，增强扶贫对象主动脱贫的能动性。⑥

四、结语

在单一制国家结构形式下，国家治理的一大传统，就是各层级的政府治理活动都依赖于国家的顶层设计与成熟的制度建构。故而从法制到法治的道路上，先有“法”有“制”才有“治”。⑦全面建成小康社会仅意味着我国绝对贫困的消除，消除相对贫困依旧是一个长期的任务，需要有一个完善的法律体系进行常态化的规制。加快推进精准扶贫的中央立法，细化扶贫开发的顶层设计，是促进扶贫事业持续有序发展的基石。