《慈善审计现状及建议》

慈善审计现状及建议

[摘要]审计在预防慈善领域腐败问题、提高慈善活动透明度方面发挥着重要作用。慈善领域应完善地方审计立法或指引，使慈善审计有法可依、有章可循，通过构建内部审计、社会审计、国家审计三位一体的审计体系，创新审计方式方法，提高审计监督效能，预防“善”腐败、提升“善”治理。

[关键词]慈善;审计;监督;治理

审计工作的性质决定了审计在预防慈善组织腐败、提高慈善活动透明度方面发挥着重要作用。慈善活动涉及的资金量巨大，而捐赠人与慈善组织之间的信息不对称、审计监督制度的不完善增大了慈善领域滋生腐败问题的可能性。随着一系列挪用慈善资金事件的曝光，慈善组织公信力受到严重损害，慈善事业发展受阻。慈善事业引入审计制度，将在很大程度上提升信息的可信赖程度，舆论和社会公众监督权的行使将更加有效，慈善事业的透明度将得到很大提升。审计对提升慈善事业治理也具有重要意义。会计信息能够反映慈善组织的财务状况、运营成果和现金流量，向社会公示慈善组织运行成本、受赠财务、慈善活动支出等各项指标，经过审计的会计信息可信度更高，能够有效缓解因捐赠者或潜在捐赠者与慈善组织信息不对称导致的信任危机。高质量审计效应的发挥依赖慈善组织成熟、理性的决策，内部审计在大型慈善组织内部管理中起着良好的辅助作用。慈善捐赠具有社会广泛参与性，慈善活动具有公共服务性，且慈善组织的内部信息不涉及商业秘密，也不会引发不正当竞争问题。但审计如何介入慈善事业，以及如何发挥预防“善”腐败、提升“善”治理是当前面临的新问题。

一、慈善审计的现状及主要问题

（一）慈善审计立法有缺失。《中华人民共和国慈善法》规定，“慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告；具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况”。虽然慈善法的实施使得慈善审计有了法律依据，但该法的规定相对简单，关于慈善组织、慈善活动、慈善项目绩效评价标准、审计主体、审计信息公开主体、程序、途径等方面，并没有明确的法律规定。《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》所规定的慈善审计仅限于财务审计，并不包括绩效审计，这使得审计监督的效果并不尽如人意。对慈善组织的审计，除了重点审查是否存在侵占、挪用慈善组织财产行为，也应审查慈善物资从募集到使用的整个过程，以及评价慈善组织的绩效，确保慈善活动的合法合规性。《审计署关于内部审计工作的规定》虽然对内部审计作了较为全面的规定，但该规定适用于“依法属于审计机关审计监督对象的单位”，包含了国家机关、事业单位、社会团体等单位，并非专门针对慈善组织，缺乏针对性。民政部《慈善组织信息公开办法》规定的慈善组织应当向社会公开的信息中，也未明确包括审计信息，仅将“年度工作报告和财务会计报告”及资产变动情况等作为信息公开内容。地方性立法，如《浙江省实施〈中华人民共和国慈善法〉办法（草案）》公开征求意见稿也并未对慈善法规定的审计制度予以细化，缺乏可操作性。

（二）慈善审计主体不明确。截至2017年12月底，全国共有社会团体35.5万个，民办非企业单位40万个，各类基金会6307个，经常性社会捐助工作站（点）和慈善超市2.8万个。国家审计显然难以承受数量如此庞大的慈善组织、慈善项目审计任务，况且国家审计机关还要对国家机关、行政事业单位和国有企业等组织和单位进行审计监督，而法律对于慈善组织的审计主体规定并不明确，导致社会审计能否介入慈善审计领域、国家审计与社会审计和内部审计之间的关系等问题均不明确。

（三）慈善审计内容不明确。当前，慈善审计主要针对慈善资金进行审计，对财务报表信息的合法性进行审查，但对于慈善组织运作的绩效、善款使用的效果或效益等问题并未给予应有的关注，致使审计结果无法体现慈善组织运行的综合绩效。对哪些慈善组织应当进行哪类审计，审计的内容、标准是什么，审计结果的运用等环节均没有明确规定。

（三）创新审计方式方法。

1.按慈善组织规模分类审计。强化大型慈善组织的审计监督，将监管重心投放到大型慈善组织，并规范国家审计和社会审计在大型慈善组织审计中审计内容、审计程序方面的相互协调关系；简化小型慈善组织的审计程序，建议小型慈善组织将内部审计与年检制度相结合，降低审计成本。通过慈善组织的年度结算账目表和年度报表等因素来鉴别慈善组织的大小，凡收入或支出超过一定数额或资产超过一定数额的慈善组织机构，必须进行审计。收支达不到上述款额的机构，则对具有会计工作经验的人员进行审查。

2.慈善组织审计与慈善项目审计并行。当前立法规定的审计制度主要针对慈善组织，而在慈善活动中，资金或财务通常通过各种相对独立的慈善项目方式来实现慈善目的，在大型慈善组织中，一个慈善项目涉及的资金或财产数量巨大，财产的运作也比较复杂，各个环节都容易产生财务违规使用的问题，因此应当对慈善项目进行单独审计。因此，除了对慈善组织进行审计监督外，还应当对慈善项目进行审计。慈善组织、慈善活动的复杂性需要构建特殊的审计体系，以提高信息披露的质量，提升慈善组织的社会公信力。审计职能的发挥依赖于审计规范体系的完善、审计人员业务能力、职业道德、法律意识等综合素质的提升、审计管理的严密性及先进的审计技术方法，这些因素均需要通过完善慈善审计立法、制定合理的审计规则、构建完善的审计体系加以实现。加强慈善领域审计、预防慈善腐败问题、提升慈善组织的治理效果是当前慈善工作的核心内容，也是需要长期努力研究和解决的问题，任重而道远。