《关于农村土地改革的思考》

关于农村土地改革的思考

钟汉麟1212047

一、从小产权房说起

2002年7月1日，一位名叫李玉兰的画家与农民马海涛签订了房屋买卖协议，约定购买位于北京市通州区宋庄镇辛店村房屋八间及院落，房屋价款45000元。一个看似无比正常的交易买卖，事后，马海涛为了得到巨额拆迁补偿，主张这个交易无效，马海涛的主张得到了法院的支持。法院的这一决定明确地向社会发出了一个信号——小产权房不合法。这个信号引发了全国性的激烈讨论。这就是小产权房的首例。李玉兰买的这间房子，就是小产权房。自从那以来，小产权房的争论就一直没有停止。

小产权房不是一个正式的概念，它是相对开放商手里的大产权房而提出的。小产权房泛指由乡镇政府、村委会、开发商或者农民等联合或单独在农村集体土地修建，对外出售，但不能取得合法产权的商品性住宅。

我们知道，对于农村集体土地，农民拥有宅基地使用权，农民能够在集体土地上建房子给自己住。但这个使用权非常有限，仅限于在其上建造住宅及其附属物，而且其流转受到限制，即向城镇居民售出的房子不受国家保护（即非法）。禁小产权房的理由有许多，如影响法律的严肃性和权威性耕地减少加剧，直接威胁国家粮食安全，土地利用规划失控，扰乱房地产市场秩序，危害小产权房消费者利益，损害农民土地权益。１但反对的声音指出这些理由都不可靠，可以推翻，真正的问题在于利益的流向问题，他们指出小产权房直接危害了开发商的利益，进而危害到依赖土地财政的地方政府，因此政府不愿意放开小产权房。

从小产权房身上，折射出了更大的问题，即中国的农村土地改革问题。小产权房涉及的农村土地流转制度是农村土地改革的重中之重。农村土地改革在法律层面和经济层面都会带来巨大影响。而土地改革的理论探究已有十年之久，但各种争论只能缓缓地推动土地改革的实践，其背后的利益分配问题成了关键。

二、问题的解析

（一）、法学的视角

1.不公平问题

有学者认为，城镇居民拥有的建设用地使用权可以自由流转，但农村的土地使用权不能自由流转，这就是城乡不公平的问题。农村集体对土地拥有所有权，但不能完全自主决定土地的使用以及完全不能自主处分自有土地，而要将土地１丁璞，《小产权房问题及对策研究》[d]，西南大学“转性”，只能通过国家征收后转变为国有土地的方法，这就是所有权权力范围不公的问题。农村集体对土地的利用受国家的严厉监管和控制２，而且农村集体土地的所有权转移只有从农村集体所有到国有，是单向性的，而且带有强制性３。同时，在实际收益上，国家征收集体土地后进行流转的模式，国家往往获得的是土地增值的大

部分收益，据有关部门调查，一般是各级政府拿走土地征收补偿金的50%～60%，村组拿走

30%～40%，农民只得到5%～10%。像河南省南阳市征用农民承包地每亩

3４５万元，而农民实得不过1万元，国土局卖给房地产商却是每亩10万到30万元。

2.土地所有制度形式上的缺陷

我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。”这样的话农村集体经济组织是否就有权决定土地的使用了呢。但土地管理法同时又规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农地建设。”直接否定了农村集体经济组织的自主决策的权利。这是一种权能的缺失，农村集体经济组织拥有土地的所有权，但却不是完整的所有权。农村集体经济组织中的成员享有的用益物权，也不是完整的用益物权。

另外，农村集体这个法律主体在形式上没有问题，但在实质上这个主体存在着问题。在现实中，这个主体与农民有着不可忽视的距离。村集体在法理上意味着这个集体能代表着集体中成员的意志，但实际上村集体作出的许多重大决定并没有通过全体村民决议。“乌坎事件”充分地暴露了这个问题。在利益分配上，村集体则抢了本属于农民的蛋糕。土地出让金要经过村集体再下分给农民，但农民真正得到的比例非常少。而且村集体也并不由村民的共同意志控制，鲜有听说村民集体决议将村集体里的财产变现然后按份分给村民，这仍然是公有与私有不可逾越的界限。

3.实质性正义问题

在土地流转的问题上，官方给出的解释是为了保护农民的利益。但在形式上和实质上都没有做到这点。形式上，上文已经指出的不公平问题中就说到了，由２《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由人民政府登记造册，核发证书，确认所有权农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登一记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位法人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”同法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。３《城市房地产管理法》第8条、《土地管理法》第62条第3款、第11条第2款、第43条等规定充分地说明，国家独占土地征收权，农村集体所有的土地可以成为国家所有的土地，反之则不被允许。４参见“小产权房规范进退两难谁来保障农民的利益”，载http：//house1sohu1com/news/200927/7022681html;杨涛、施国庆：“建设征地中相关利益主体利益关系探析”，《农村经济》2006年第2期。５王洪亮，《小产权房与集体土地利益归属论》，清华法学，2009vol.3no.5于各种限制，农民的地位甚至是农村集体的地位总是处于劣势的，与国家的关系并非民法上所说的“公平主体”。实质上，多数的收益流向了地方政府，流向了开发商。国家征地不按市场价格走，公开拍地却按市场价格走，对中间巨大的差价，农民是没有获益的权力的。这在实质上是对保护农民利益的巨大背离。这就是为什么越征地就产生越多社会矛盾。

（二）、经济学的视角

1.农村土地产权制度阻碍了城镇化进程

中国经济增速放缓已是不争的事实，经济结构转型是当下经济的重点。经济转型里强调一点，要拉动内需。而内需从哪来。城镇化。城镇化是最佳的带动消费的方法。而中国的城镇化远远落后于中国的工业化。农村人口不能顺利地从农村转移到城市，一个原因是由于户籍制度他们转不进来，第二个原因是他们也不愿意转——不愿意白白浪费自己在农村集体中免费拥有的宅基地使用权和土地承包使用权。

因为集体土地使用权群体相对固化，缺少完善的进入、退出机制６，农民当初拿土地是白拿的，现在要到城里去，放弃村集体组织的成员身份，失去宅基地和承包的农地也是白白失去的，最佳的决策当然就是户口留在农村，同时到城市工作，作候鸟式的迁徙。

2.农业生产效率问题

提高农业生产效率的一个方法就是农业生产规模化。但我国人多地少，要兼顾公平性问题，就实行了包产到户，土地分散化处理。包产到户在当年的生产力水平之下是有效的，但在今天则需要改革了。农民不愿将土地无偿出让，当然选择自己占有土地，这样的结果就是生产的分散，生产的低效率。如果农民能自由流转土地承包经营权，或以折股的方式出让土地承包经营权，让资源在更大的范围内自由流动，生产效率将更高。

3.没有充分利用市场和财产

农民的财产比例当中，相当大的一部分是耕地和自身的住宅。如果禁止了农民用宅基地上的房屋抵押担保的权利，禁止了农民用承包的土地抵押担保的权力，那农民的抵押担保能力就非常低了。严格限制农民交易这部分资产，也就是把这部分资产的交换价值否定了，全国拥有如此多的宅基地，而由于法律法规定的限制，这些资产都成了价值打折扣的“死资产”。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用。７

三、农村土地改革的一些解决思路

６７安虎森，刘军辉，《农村土地产权制度改革与城镇化》，南开大学经济研究所高圣平，《宅基地性质再认识》，中国土地，2010年第一期解决农村土地问题的建议有很多，而且出发点主要是法学的公平正义和经济学的效率这两点。改革的方向，都统一地指向了放开土地制度，还权于民的这个方向。

（一）、征地制度以及征地的利益分配改革

保护农民的利益，是限制土地流转的支持者的一个重要理由。但在农村集体所有土地上限制农民处分其财产的权利，但另一方面，国家在不断地征收农村集体土地，农民的土地在不断地变为城市用地。农民本可以更高价地出售自己的房产，而现在被非常廉价地征收，农民的利益不见得受到了保障。

很明显国家在扮演者垄断者的角色。在城市用地紧张，用地需求大的时候，垄断者需要排斥竞争者，也就是小产权房。巩固了垄断地位后，国家和普通垄断企业做的事情都一样，即减少供应量，提高价格，获取垄断利润。在这个市场上，福利降低的肯定是被征收人与买房人。

征地制度方面，要解决滥征地问题。现行宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，这个公共利益是个模糊的概念。现在的征地的决策权掌握在政府的手里，而不是公众手里，政府是征地的最大受益者，那么，这个“公共利益的需要”就变成了一个滥征地的理由。不管小产权是否合法，征地问题涉及到公众安全预期的事，需要通过法规的更改进行限制。

征地补偿费用要符合市价。为什么小产权房不合法但农民冒着风险也去建。就是因为小产权房的期望收入比征地补偿金要高。国家赔偿金额要提高，这已经是迫在眉睫的事情了。

征地补偿金的分配流向不合理。现实中的补偿金，由国家支付，到达地方政府，再转至村经济组织，再到农民手中。这样一来，补偿金经过层层扣留，最后到农民手里的不过只是很少的一部分。从债权关系角度来看，国家征地，其侵害的是村集体的土地所有权，以及农民的用益物权，那么国家对这两个权利应当是分别补偿，而且是直接由国家支付给受偿方。

（二）、放开宅基地使用权流转

允许农村集体组织成员向集体外成员出售宅基地上的房屋，也就是小产权房合法化。这种方法应该说是最受广大农民欢迎的做法，这样就实现了农民宅基地使用权的全能完整性。同时这种变革给农民带来的巨大收益，也可以看作是对农民建国以来一直作出牺牲的补偿。

学者们也有一些初步的对宅基地使用权自由流转制度的设计。如人民大学的高圣平（2010）指出，“宅基地使用权的流转仍受到一些限制，如在现阶段，宅基地使用权的流转应连同其上的房屋一同流转，禁止宅基地使用权的单独流转；宅基地使用权的流转不得改变土地用途，仅限于居住使用，否则受相应用途管制措施的约束；宅基地使用权的流转不改变宅基地所有权的主体和性质。现阶段宅基地使用权的流转宜先由当事人签订协议，再由所有权人“农民集体”同意，同时，流转应有一定的期间限制，不宜定为长期和永久不变。”

当然，这个方法虽然有极其重大的变革意义，但其本身具有激进的性质，这种一夜之间的改革，也可能招致其它的许多问题。

（三）、农村土地集体所有制新的实现形式

中国人民大学的王睿（2013）认为，农村土地可以通过股权形式实现集体共有。８其思路是，在不改变农村土地的所有制性质，农民个人作为集体的一分子成为土地的现实的所有者，共同拥有集体土地。然后，在共有的基础上，将土地折股量化到农民个人头上，让农民切身感受到自己从土地中的收益。这样一来，“农民集体是土地股份制的董事会，它由股东构

成同时又可以决定每个单个股东对土地所拥有的产权的流转和最终处置权”。“在这里，农民对自己拥有的土地享有包括经营权、抵押权、入股权、转让权、处置权和收益权在内的一组权利，我们把它叫做土地准物权，与集体所拥有的土地最终所有权同样，作为一种不可侵犯的权利，予以法律保护。”９

类似的改革也有实践案例，如成都的土改。这种制度迅速让农民尝到了甜头，地票价格疯涨，农民的收入暴增。但我们也看到了问题，在当前的高房价压力下，投资的冲击力非常大，非常就有可能因此造成农民土地的大量流失，农民居无定所的问题。因此这样的方法也需要作出一些限制改进。

四、结语

农村土地问题，关系着公平与正义，关系着国家的经济效率，关系着几乎每一个人的利益。改革十分艰难，既要突破既得利益者的阻挠，又要防止走错路线。但我们应持有希望，改革的试点工作在展开，社会在不断地探究农村土地的出路。

在寻找出路的过程中，笔者认为不适宜采取激进的方式，即休克疗法。印度实行的迅速土地私有化，带来的则是大量农民在眼前利益的诱导下出卖土地，到城市中，却得不到足够的保障，还没有工作，滋生了大量的平民窟，这种环境至今仍深深地阻碍着印度的经济发展。中国也面临着与当初印度同样的问题，农村土地怎么办。而且中国与印度有着相似的农业人口基础，可以猜想，如果中国采取激进的改革方式，很可能成为下一个印度。

但改革的困难不应该成为改革停滞的借口。改革的好处非常多，但要改就要有牺牲。而笔者所希望看到的，是能通过民主来吸收这些牺牲造成的社会纠纷，利益的双方能够达成稳定的协议，最公正地维持各方的利益分配，提高经济效益。

８９王睿，《城镇化与中国农村土地产权制度改革》，中共中央党校学报，第17卷第1期，2013年2月王睿，《城镇化与中国农村土地产权制度改革》，中共中央党校学报，第17卷第1期，2013年2月

第二篇：农村土地流转改革思考农村土地流转改革思考：

问题及对策http：//.cn2009年01月20日15：06红网

随着市场经济的日渐成熟，农村劳动力的大量转移以及农村城镇化的发展，使原来“家庭联产承包责任制”的土地承包制度面临新的时代难题。十七届三中全会公布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”，为解决新的时代难题开了题。著名经济学家厉以宁等一批学者提出改革建议，即坚持农村基本经营制度前提下，健全土地承包经营权流转市场。由此可见，做好农村土地经营权流转工作是解决三农问题的当务之急。

一、当前土地流转存在的问题

1、对土地流转认识不够

个别基层干部特别是村级干部对土地流转工作不够重视，没有运用土地流转这种符合市场经济规律的形式去操作，仍然沿用行政干预和强迫命令的老办法；有的地方放松

了对土地流转的管理，不闻不问，自行发展；不少群众对土地流转不重视，不了解流转程序，不了解如何流转其行为才合法有效，因而在流转中未能很好地保护自己的合法权益。

2、土地流转不规范

从调查看，不少地方还没有完善土地承包经营权证的发放，致使土地流转不规范主要表现在口头协议多，缺少书面的材料，发生纠纷后没有处理依据；不经发包方同意，私自流转，致使流转行为不受法律保护；流转合同不统一，个别地方条款繁琐，操作性不强。

3、流转机制不健全

尽管土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形的市场都未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。

二、土地流转的几种形式及好处

土地流转改革，有利于土地相对集中，实现规模化经营；也有利于农民从土地转让中获得财产性收入。

1、农户互换土地，方便各自的需要

互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。

2.农户出租土地，提高土地的效益

第五篇。农村土地征收改革在昨天召开的国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。有专家表示，修正案草案获得通过，也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。

“是农村集体土地征收补偿条例推进到了关键性的一步”。土地管理法还可能进行更多的修订，改革后农民可称为农村集体土地交易的主体，通过税收调节的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。农民交换土地，政府用税收的办法获得财政收入，就解决了财政吃紧的问题。不光要考虑卖地农民的收益，同时要通过税收平衡不同区域经济发展，“有的地方城市化发展快，农民卖地获益太高，也不合理。”

未来土地制度改革的趋势，是要让失地农民有保障，让农民与土地一起实现城市化。土地征收补偿制度修改，有两个基本的原则必须遵守。首先，土地征收是城市化发展带来的，要保证被征地的农民生活水平不下降，有发展。此外，土地管理法的修改中，应首先规定好农民对于集体土地的权利，对农民集体土地进行确权。“明确农民如何集体所有土地”非常重要。