《谈法律法规不完善给路政工作带来的困扰及对策的几点体会》

谈法律法规不完善给路政工作带来的困扰及对策的几点体会

“经济发展，交通先行”。近年来，我省交通基础设施建设投资力度继续保持高额增长态势。“十一·五”期间，我省将计划改建干线公路3600公里，江苏公路建设成果丰硕，公路基础设施建设步伐明显加快，然而与公路建设相比，公路路政管理工作则相对滞后。长期以来，人们（包括领导干部以及交通、公路系统内部）不同程度的存在着重建轻管的思想，使得路政管理工作社会重视程度不够，地方政府对路政工作的支持有所欠缺，导致当前基层路政工作尤其普通公路路政管理范围仍然停留在保证公路路面畅通上，管理公路的侧重点以国、省干线公路以主，管理方式上以路政巡查为主。这种路政管理方式与党和人民对路政工作“保护路产，维护路权，保障公路的完好、安全和畅通”的要求还有差距。

《中华人民共和国公路法》出台实施后，公路路政执法从此实现了有法可依的新局面。之后，相继出台了《江苏省公路条例》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》、《路政管理规定》等法规、规章。这些法律、法规、规章的出台既说明了公路事业在国民经济中的地位，也说明了国家、交通部、江苏省对公路工作的重视和关心，尤其这些法律、法规、规章为公路路政执法提供了强大的法律保障，路政执法人员从而可以运用法律武器保护路产、维护路权，让安全、畅通、便捷的公路为国民经济的腾飞添油加劲。伴随着我国法制进程的加快，广大群众法律意识的增强，在实际路政执法工作中《中华人民共和国公路法》（以下简称公路法）、《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称公路管理条例）、《江苏省公路条例》（以下简称省公路条例）不同程度的暴露出立法的不完善，尤其表现在具体路政执法工作中可操作性还有待完善，立法的不完善给路政管理工作带来的困绕主要表现以下三方面：

1、法律法规本身的缺陷，使得部分路政管理行为没有法律依据

翻阅公路法、公路管理条例、省公路条例，唯有《中华人民共和国公路管理条例》第三十九条即“本条例下列用语的含义是：‘公路’是指公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、遂道。‘公路用地’是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于一米范围的土地，公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。‘公路设施’是指公路的排水设备、防护构造物，交叉道口，界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、养护设施、服务设施、渡口码头、花草树木、专用房屋等。”不难看出“本条例以下用语的含义”若引用到公路法、省公路条例上难免有张冠李戴之谦，更为关键的是公路的定义忽略了路肩，导致在公路法、公路管理条例、省公路条例上对公路及公路用地上的管理尤其是禁止性规定在路肩管理上就变成真空。然而，实际工作中在路肩上埋设管线、建设构造物、设立非标、堆放物品、设置障碍、摆摊设点等损坏、占用路肩影响公路行车、安全畅通的行为时常发生，而路政执法人员长期以来对路肩的管理参照对“公路”的管理。也曾遇到“叫真”的当事人在路肩上摆摊设点，当执法人予以取缔时，当事人要求执法人员出示法律依据。

公路用地以及建筑控制区的范围均以“公路边沟外缘起，没有边沟的，从公路坡脚线外缘起”开始划定，且公路用地权属不明，当遇到没有边沟且坡脚线不明的路段尤其公路征地不到位时，公路用地和建筑控制区的范围很难划定。如下面三种情形：一是在实际公路建设尤其普通公路建设中边沟建设往往因公路一侧或者两侧距公路油路边缘或路肩外缘距离不等的自然河、沟、渠或群众灌溉渠而取代不需要建设的地段；二是高路堤地段（没有边沟）坡脚线外缘连接着农田或宅基地的地段；三是穿越村庄、集镇地段与公路连接的既无边沟也无坡脚线的地段。这三种情形的公路用地便形同鸡肋，且建筑控制区的划定更是让执法人员很难把握，实际操作中十分棘手。管理得不好，路政人员将面临被投诉，执法机关面临当被告，放弃不管，公路路肩以外堆积、摆摊设点、乱建、乱搭严重影响行车安全和公路环境，对于公路将来改造、拓宽和可持续发展，将画上一个沉重的感叹号。

2、立法中对路政执法的手段设定单一，力度太软

路政管理机构作为路上执法的主力军之一，在路政管理中对损坏路产、侵犯路权的人的管理手段，有“责令停止违法行为”、“责令改正”、“责令恢复原状”、“责令限期拆除”，对车辆的管理手段为：“责令其接受检查”、“责令其暂停行驶”、“可以中止其运行”。以上行政措施的“责令”是以口头方式还是书面，没有一部法律、法规予以明确，若书面，至今还没有与“责令”相配套的文书。如今基层各大队均采用自制《整改通知书》，这种方式起到了一定效果，但自制文书没有法律严肃性，上了法庭是否具有法律效力不得而知。上述行政管理手段均为执法人员发出责令信号，由谈法律法规不完善给路政工作带来的困扰及对策的几点体会当事人完成实际工作，这种管理方式与当今社会法律的自觉性有很大出入，对于恶意违法、有意逃避的当事人履行起来相当困难，若采取行政处罚（处理）的一般程序，使用《违法行为通知书》，对于一些事件小危害大的违法行为未免小题大作，且对其当事人实施罚款的可行性不大。

当事人出现拒不接受检查、不履行执法人员对其责令履行义务的，除对非标和违章建筑有“愈期不拆除，由交通主管部门拆除”的规定和《江苏省公路条例》第四十九条第二项“违反本条例第三十三

（三）、

（四）、

（五）、

（六）项规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，愈期不改正的，由交通主管部门采取措施恢复原状”的规定之外，没有其他行政措施。况且这种“采取措施恢复原状”是否属强制措施没有明确，对采取措施造成当事人的损失由谁负责没有明确。如对在公路上打谷晒粮影响公路畅通的违法行为，难道是让路政执法人员将公路上的粮食一袋一袋装好，堆放公路用地以外吗。对在公路上摆摊设点最终形成的马路市场又采取什么合法的措施呢。笔者对公路环境整治时遇到执法人员采用铲车对公路及公路用地范围的违章堆积进行清理时，当对已下达过《整改通知书》，当事人仍堆放在公路用地范围内的旧砖头和瓦进行清理时，当事人随后要求对其损坏的砖头和瓦进行赔偿。今年“麦莎”台风过境我县，路面上的断枝、倒树严重阻碍公路畅通，当路政人员对倒在路上的大树用油锯进行切割分段清理后，树的主人出来要求对其锯断的树木进行赔偿，最后，路政人员只得出钱赔偿。

3、缺乏统一的公路路政管理实施细则

法律、法规的制定应附以实施细则与其配套。1988年交通部第十号令出台了《中华人民共和国公路管理条例实施细则》，这个27年前的实施细则显然已跟不上时代的步伐了。《中华人民共和国公路法》第7条第四项一句“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”，导致全国路政管理模式不统一，全国上下没有统一的路政执法实施细则，各省、自治区、直辖市各自为政，自行一套。为了达到有效管理的目的，有的省市根据当地实际情况在公路法的基础上进行了拓宽、细化，出台了一些路政管理条例，其中有的条款十分有指导意义，值得我们借鉴。

行政执法人员严格、公正执法是维持国家各项行政工作有序、扎实、健康、高效运转的保障。路政执法人员是保护路产，维护路权，保障公路完好、安全畅通不可替代的队伍，对于具体执法人员要求应该是令行禁止，执法人员在具体执法过程中对什么样违法行为就应有相应的处置方式或手段，而这种方式或手段必须是有效的、可行的，能够纠正违法行为，消除危害最终达到解决问题的目的。而现行法律、法规给执法人员的自由裁量权过大，有的条款甚至让执法人员感到困惑。比如，限期改正中的“期”没有细化，哪些违法行为整改期限是多长没有明确，当事人在整改期内出现安全问题路政部门是否还承担连带责任。公路法、公路管理条例、省公路条例在处罚数额上较大，动辄成千上万，而实际处罚很难实施，没有细化的标准。执法人员自由裁量权过大，往往导致社会对路政执法的可信度、权威性产生质疑，最终自乏身价。而对一些违法事实清楚，证据确凿的违法行为往往缺少有效的制止和当场消除违法行为的方式。同样的违法行为不同的执法人员可能出现多种不同处理结果，而这些结果均是不同的执法人员仁者见仁，智者见智的结果，这种局面显然与立法存在偏差。如在公路上违法堆积物品，影响公路畅通的违法行为，通常会出现至少4种执法行为：一是责令当事人停止违法行为（事实已停止）、当场予以清理（当事人是否清理不监管）；二是对当事人做询问笔录，勘验笔录，下达处以1000元罚款、限其三天（或多日）改正的违法行为通知书；三是执法人员现场清理；四是当找不到物主，在堆积物上张贴《整改通知书》。因此统一、可行、完善的实施细则对路政工作指导意义可见一斑，不可轻视。

随着法制进程的加快，群众法律意识增强，执法队伍素质的提高，文明执法与人性化执法的呼唤。如何让执法人员在严格执法和人性化执法之间寻求最佳接合点，这就需要完善的法律法规相配套。这既是保护执法人员也是提高执法队伍形象的关键。一些野蛮执法、粗暴执法、不文明执法、以及有法不依、执法不严的执法行为将被投诉，被行政复议，被行政起诉，甚至败诉。笔者通过学习其他地区有关路政管理的法规、规章并结合基层工作实践，针对当前法律、法规不完善导致部分地区尤其我市路政存在的执法难、难执法的境况，提出几点完善我省法规、规章工作和提高路政管理水平的设想和对策思考。

1、正面面对法律、法规存在的漏洞，并进行完善

公路法以及此后制定的一些法规、规章，对公路法中出现的问题、漏洞、甚至矛盾均采取回避的方式，没有勇敢的、认真的进行查漏补缺。

以上见解是笔者对两年多来的路政工作的体会和心得，同时也凝结了同事们对路政法制工作的心声，通过此次公路政策法规调研活动将我们对路政法制工作的见解和盘托出，期望得到大家的指点。

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