《环境监管问题及其治理探析》

环境监管问题及其治理探析

摘要。当前，我国环境监管问题突出，主要表现在法律支撑不足、监管制度不力以及监管组织体系运行不畅等方面。究其原因主要有立法不完善、多重因素制约、企业守法动力不足、社会公众参与不足等。文章结合域外先进经验，分别从环境法律法规的完善、监管组织体系的改革、监管机构和执法能力的建设、企业守法积极性的提高以及公众参与程度的加强等5个不同的角度提出我国环境监管体系建设的相关对策建议。

关键词：环境监管;环境法律体系;监管失灵;监管体系

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对生态文明建设和环境保护提出了一系列新思路，为进一步加强环境保护、建设生态文明美丽中国指明了方向。党的十九大再次指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽新中国，并对生态环境监管体制改革提出了新要求。当前，由于我国环境监管不利，导致众多环境问题。比如，2018年的“港泉碳九泄露”事件、2017年的“甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏”事件、2017年的“河北天津超大渗坑污染”事件、2011年的“苹果公司中国代工厂污染环境”事件等，都暴露出我国现行环境监管体系在实践中的严重不足。因此，有必要针对实践中存在的问题进行全方位的改善，构建现代环境监管体系，以适应我国生态文明建设的新需求。

一、环境监管问题突出

1.现存环境法律体系支撑不足。新中国成立后，伴随着经济社会的发展，党中央、国务院越来越重视环境保护问题，对环境保护的认识也日益加深，先后出台了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国森林法（试行）》等关于环境保护的专项法律。同时，随着生态文明体制改革的不断深入，近期又颁布并实施了《环境保护税法》《水污染防治法》《中华人民共和国核安全法》等一系列法律法规。但就目前我国现行的环境法律体系而言，未能给我国环境监管提供足够的法律支撑，导致现实中出现许多“无法可依”的现象。

2.现行环境监管制度不力。我国环境监管制度主要包括法律中明确规定的9项基本制度，即“老三项”和“新五项”以及“污染物总量控制制度”。当前我国现行的环境监管制度曾在我国环境监管中发挥过重要作用，为环境监管提供了具体可行的制度支持。但随着社会的不断发展，新环境问题的不断出现，一部分环境监管制度设计存在的缺陷也暴露无遗，相当一部分环境监管制度已不能继续为环境监管提供有力的支持。

3.现行环境监管组织体系不畅。新中国成立以来，环境监管体制从无到有，逐步形成了统一监管和部门分工管理相结合、中央和地方分级监管的体制，这实际上是一种双重领导体制。双重领导体系容易产生“责任难划分”“九龙治水”等问题，导致环境监管运行不畅，从而影响环境监管效果。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。其中涉及环境保护部的改革决定，决议组建生态环境部，不再保留环境保护部。新组建的生态环境部将原环境保护部的职责，国土资源部监督防止地下水污染的职责，国家发展和改革委员会应对气候变化和减排的职责，国家海洋局海洋环境保护的职责，农业部监督指导农业面源污染治理的职责，水利部编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护的职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室南水北调工程项目区环境保护的职责进行了整合，主要负责制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，生态环境监测和执法，监督管理污染防治核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等工作。

二、问题背后的原因剖析

1.环境立法不完善。首先，我国现有的环境保护立法数目繁多、体系庞杂。《环境保护法》与众多资源和环境专项立法在法律地位上是平行关系，这必然会导致各部门在依据现有环境立法进行资源环境保护规划、标准、监测、执法时出现交叉重叠和相互矛盾的情况。而且我国生态环境法律法规建设始终满足不了现代化进程发展的需求，我国尚未针对农村生态环境保护制定完善的法律法规，使得我国生态环境监管法律体系存在不同程度的立法空白。[1]其次，环境立法条文理论性较强，多原则性和抽象性规定，可操作性不强，造成现实中难以执行，导致环境立法中的“软法”现象突出，从而弱化了相关部门的监管职责。最后，地方环境立法突出的问题是缺乏地方特色，与本地实际联系不够密切。我国地域辽阔，不同地区存在的环境问题相差较大，所面临的环境监管重点问题也不尽相同。并且，在环境立法实践中，地方缺乏立法积极性和主动性，简单照搬照抄国家法律法规，忽略地方实际环境情况，缺乏地方特色。

4.提高违法成本，调动企业守法积极性。对企业进行环境监管可以从两方面入手：一是督促企业内部建立环境监督制度。可以借鉴日本经验，在企业内部建立环境监督制度，聘用专业的环保监督员，对企业环保守法情况进行监督并定期公布。二是提高企业违法成本。可以借鉴欧洲发达国家的经验，采取“污染者负担原则”①，对造成环境污染并危害到公众的企业，不仅要求其治理污染，而且要求其对污染所造成的损害承担责任。

5.建立健全环境参与制度，提高公众参与环境治理积极性。一是要贯彻落实好《环境保护法》第五十三条的相关规定，使公众参与和进行环境监督有法可依。二是公开政府与企业环境信息。政府环保部门主动发布环境质量、环境监测、突发环境事件、环境行政处罚等与环境相关的信息，企业加强文化建设，主动接受公众监督，把政府和企业放在阳光下。三是畅通公众环境参与渠道。例如，政府积极利用大数据技术整合与优化政府、企业和社会公众参与环境治理的渠道，通过完善的沟通机制和协同合作平台，增强各参与治理主体的协同意愿。[3]四是发展符合我国国情的环境公益组织。

总之，在生态文明体制改革的大背景下，应该从政府、企业及社会公众三个层面入手，以系统思维完善我国的环境监管制度。着力完善监管法律体系、健全监管组织体系、加强监管能力建设、督促企业守法、提高公众参与度，统筹促进我国环境监管体系建设，为我国的环境治理和生态文明建设构建良好基础。