《土地出让金管理制度革新思考》

土地出让金管理制度革新思考

一、问题的提出

我国在实施土地出让制度的十几年来，全国统一的土地出让金的管理制度一直处于空白，除《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号，以下简称《通知》）外，关于土地出让金管理的制度性规定相对较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造成土地出让金使用的不合理。改进土地出让金管理制度和加强政府的土地收支管理，既是政府部门面临的重要课题，也是社会各界普遍关注的问题。

二、文献综述

土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不规范、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2002）等学者认为土地使用者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不规范，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关［1］。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何规范土地出让金的收支管理呢。江峰（2006）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）则提出，建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理［3］。研究资料表明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的不足，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。

三、土地出让金收支管理的基本情况

（一）土地出让金的含义

我国实行土地公有制，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地归国家所有”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的《通知》（国办发［2006］100号）中，将土地出让金称为“国有土地使用权出让收入”，并将其定义为“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”［4］从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成部分。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。

（二）我国土地出让金收支管理的情况

上述问题的主要原因有。第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴则没有严格的管理和处理、处罚制度，缺乏强有力的约束力。第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。第三，土地出让金征收还缺乏统一规范的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门则是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重［7］。

五、完善土地出让金收支管理制度的主要途径

第一，建立完善的土地出让金收支制度。我国的土地出让金收支管理制度在立法、程序、监督等方面本身还存在着很多缺陷，隐含着诸多方面的问题。尤其是缺乏统一完善的土地出让金收支管理制度，如地方政府对土地出让收益的片面追求，土地出让金在中央政府与地方政府、国家与农民以及政府代际之间的不合理分配关系，政府土地出让金的流失与管理失范等。当务之急，应该建立统一的土地出让金收支管理制度，认真总结各地在土地出让金收支管理的成功经验，大力推广“国土代征、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制，切实保障资金的使用效益，确保土地出让金在征收和使用过程中的合理与规范［8］。第二，严格执行土地出让金“收支两条线”的管理制度。按照规定，土地出让金必须足额缴入财政部门设立的“土地出让金财政专户”，不得设立“账外账”。各级财政部门应严格管理“土地出让金财政专户”，不得违反规定转移“土地出让金财政专户”的资金。同时，严格执行土地出让金专款专用制度，按照规定范围列支，不得挪作他用。第三，规范土地出让金的支出范围，确保出让金专款专用。要保证土地出让金专款专用，以严格的政策规定保证优先投入，做到公平公正，保证失地农民生活水平，妥善处理征地补偿，保障失地农民的权益。第四，明确土地出让金的范围。一是明确土地出让和行政划拨的范围。把土地出让金收支纳入财政预算范畴，使其不再成为地方政府任意支配的预算外财政。二是平衡各级地方政府的利益，避免“寅吃卯粮”。三是提高征地拆迁补偿，增大农民社会保障。将土地出让金首先要用于“三农”建设，避免“取之于农，用之于城”的现象［9］。第五，加强对土地出让金的监督管理。政府对建设用地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。保证土地使用权出让的规范化和公开化，确保土地出让金征收与支出过程中的透明化，并接受司法监督、财务监督和社会监督。因而对出让的规划、计划、审批权限、程序、地价确定、土地出让金的收入、管理、分成办法等，应以法规形式予以规定显得十分必要［10］。完善土地出让金的收支管理还有很多工作要做。从某种角度看，对土地出让金收支管理的改革是一项庞大的系统工程，影响土地出让金收支管理的因素复杂，这些因素相互联系、相互作用，对土地出让金收支管理的任何一个方面的改革，都会影响到整个改革的效果。因此，对改革土地出让金收支管理的艰巨性要有充分的认识。当然，虽然改革任重道远，但是在转变政府职能，健全规章制度，完善土地市场，加强产权制度改革等方面还是大有可为的。