《当前土地征收中存在的主要问题及完善对策》

当前土地征收中存在的主要问题及完善对策

…关键词：集体土地征收问题完善

土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为；土地征用是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体土地使用权的行为。土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变。我国的土地征收则是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

××年月日，十届全国人大二次会议对宪法进行修改时，将宪法第条第款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”首次在《宪法》中明确规定了征收的概念。２００４年８月２８日，全国人大常委会第十一次会议做出了修改《土地管理法》的决定，在《土地管理法》中也规定了征收的概念，××年宪法修正以前，我国的立法上和学术界没有严格区分征收和征用，一概以土地征用的概念代替土地征收。修改前的《宪法》和《土地管理法》中规定的“征用”实为“征收”。

一、当前土地征收中存在的主要问题

（一）政府滥用征收权，征地超出“公共利益”目的

《宪法》第条第款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第条第款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法都明确规定了征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。在实践中，政府将“国家建设”、“城市建设”视为是“公共利益”的需要。往往为了经济建设大量动用征收权，征地超出“公共利益”的需要。

（二）征地补偿标准太低，补偿范围太窄

土地征收补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础来进行补偿，而且还会考虑对土地未来的价格间接损失给予补偿。而我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中规定补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法本身不科学。随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿费根本无法满足农民的今后生活。另外，补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有列入补偿的范围。实践中对地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿，通常补偿标准较低。

（三）安置方法简单，无法解决失地农民的就业问题。

现行法律中规定劳动力安置是计划经济时代的产物，计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。

（四）补偿费用的具体分配法律规定不明确

土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准较低，前面已经讲述。对于这些费用应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、入赘婿、新生儿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件因缺乏具体的法律依据，在处理上随意性较大，法院判决后，很难使当事人服判息诉，执行过程中村委会抵触大。

二、我国土地征收中存在问题的原因剖析

（一）法律规定滞后于经济的发展

我国土地征收制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，虽然《土地管理法》年进行了修改，但对土地征收的规定未做过多的修改。长期以来，我国将土地征收称为“国家建设征收”，一味地强调集体为国家建设做出牺牲。法律限制集体土地直接进入土地市场的规定已经不适合经济的发展。集体土地被排斥于市场竞争之外，而客观上对集体土地的使用又不可避免，导致土地征收较多。这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。

（二）现有法律规定不完善

⒈法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权。

⒉现有法律规定相互矛盾

《土地管理法》第条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第款同时规定：“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设只能使用国有土地。但是，客观上国有土地的数量无法满足土地使用人的需要，政府只有通过征收集体土地来满足土地市场需要。立法的本意是限制集体土地进入土地市场，但经济的现实发展情况来看，已经无法限制。立法规定的矛盾也造成了土地征收权的滥用。

⒊土地征收程序缺乏具体规定

土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，在单行的法律《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙；规定不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。

⒋土地民事规范缺乏

在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法规来调整，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象。土地上的各种财产关系主要是平等主体之间的关系，应当由民法中的物权法规范来调整但《民法通则》中对土地权利只有几条原则性规定。

（三）集体土地所有权性质模糊、主体虚位、权能残缺

⒉建立土地的用益物权制度

只有建立完善的用益物权制度，赋予土地使用者以真正民事意义上的物权，才能使土地使用者享有清晰明确的权利，从而有利于民事活动中切实保护好土地所有者与土地使用者双方的利益，有利于民事活动的稳定，赋予农民以土地用益物权，使其享有真正意义上的民事权利，可以使农民成为真正意义上的民事主体，提高农民的法律地位和社会地位。更为重要的是，土地用益权的建立，可以改变长期以来我国农村中土地权利关系不清晰的局面，在相当大的程度上使民事权利在中国得到建立与推广，其社会意义的历史意义是相当深远的。

总之，伴随着我国市场经济体制的逐步建立，国民经济的迅速发展，城市化进程的加快，各项建设对土地的需求会逐步增加，必然会大量征收集体土地。基于此，通过分析我国土地征收中存在的问题，找出存在问题的原因，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，不断完善我国土地征收制度，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。