《探索推进土地承包确权工作的有效途径》

探索推进土地承包确权工作的有效途径

闻春霞

曹明社

周晓兵

（内乡县农村经济管理站，河南内乡474350）

摘

要。土地承包经营权确权登记颁证，是深化农村改革的基础性工作，我们在推进的实践中遇到了许多问题，探寻了一些解决办法。

关键词：土地承包经营权确权颁证问题解决办法

土地承包经营权确权登记颁证，是深化农村改革的基础性工作，涉及千家万户的切身利益，政策性强、技术要求高、触及矛盾多、困难大，我们在推进的实践中遇到了许多问题，探求了一些解决办法。

一、工作进展

按照中央、省、市工作的统一部署和安排，我县2015年先行试点，2016年全面铺开。截止目前（除湍东镇城控区外），农户基本信息、地块调查信息录入已完成98%，图解、实地测绘已完成95%，三榜公示基本结束，土地承包合同补签15个村，证书发放10个村，信息库已建成运行。在工作推进过程中，我们主要做了七个方面工作：

1、成立机构，配备人员。2016年4月，县政府下发了内政文【2016】

17号文件，成立以县长为组长，负责农业、国土资源副县长为副组长的土地确权领导小组，下设办公室，配备了专门的工作人员，统筹负责和协调全县的确权工作。继而，乡镇也成立了领导和办事机构，专抓此项工作。同时，县政府为土地确权工作配套了专项补助经费

1100万元、工作经费40万元。

2、制定方案，层层动员。县政府下发了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》内政【2016】

23号。四月下旬，县委、县政府召开了由各乡镇书记、乡镇长、主抓副职、农业中心主任和部分村支部书记参加的动员会，会上县委书记、县长对土地确权作了全面安排部署；之后，各乡镇召开了由村组干部和部分群众代表参加的扩大会议，分别安排部署了本地的确权工作。

3、调配基层人员，加强组织建设。针对部分村民小组没有组长和群众代表缺员直接影响确权工作开展的实际情况，全县开展了为期两个月的基层组织建设。先后配备组长326人，补选群众代表932人，为全面开展调查摸底、指界确认奠定了基础。

4、培训技术骨干，提高业务素质。为提高基层干部的政策水平和业务技能，县里先后举办了三期由各乡镇主抓副职、农业中心主任、村支部书记、村会计及部分组长参加的确权登记颁证培训班；乡镇举办了由村组干部、党员和群众代表参加的培训班。培训期间，县乡累计发放培训教材及技术资料6000本，利用层层培训系统地阐述了确权登记颁证的政策要领与技术操作流程。

5、广泛宣传发动，提高干群参与度。为及时解答基层干群提出的土地承包政策性问题，由县确权办组织4个宣讲组，分包乡镇，与乡镇包村干部一起深入基层，利用座谈会的形式，面对面解读政策，回答基层干群提出的疑难问题，使他们明白确权登记颁证的目的与意义。在宣讲活动中，累计散发宣传手册20000份，传单50000份，告知书50000份，政策问答10000份。通过宣传，充分调动了广大干部群众参与土地确权的积极性。

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6、梳理土地纠纷，集中化解矛盾。继宣传发动之后，群众对土地承包问题的诉求集中爆发，为使专业公司进场作业免受影响，全县集中了四个月时间，用于摸底子、查问题、化矛盾、促稳定。县里要求乡、村、组逐级建立纠纷台账，县里半月一例会，乡镇每周一例会，各级根据矛盾梳理，依靠政策，结合实际，稳妥解决。我们在排查中发现，人地矛盾突出、土地权属争议、随意调地遗留问题、机动地承包不到期、自行开垦地等八类问题比较集中，县里要求乡村组从自己的实际情况出发，实行一村一策，一组一计，逐个化解。全县先后处置各类纠纷1090起，基本做到了小矛盾不出村，大问题不出乡，为平稳推进确权颁证工作，打下了基础。

7、公开组织招标，实时展开调查测绘。2015年8月，我县就以内政【2015】

44号文件确定了公开招投标事宜。在做法上，我们大胆借鉴外地经验，实行两年任务一次招标，最终我们确定了10个标段，其中：一个航拍标、一个技术标、八个测绘标。之后，航拍标首先启动，继而航拍成果陆续交付测绘标段，由此全面拉开了外业调查测绘和内业数据录入的序幕。

二、存在问题

在工作推进过程中，我们发现有以下七个亟待解决的问题：

1、认识不足。有的干部认为土地承包经营权确权登记颁证意义不大，作用不明显，发证不发证没有什么区别，积极性不高；有的怕再次测量指界引发矛盾，影响基层稳定，不愿面对问题，有等待观望和抵触情绪。

2、政策不清与技术障碍。一是由于部分村组干部对土地确权登

3记颁证政策理解不透，存在有土政策与上级政策不一致的情况，造成矛盾化解与纠纷处置不力，形成工作被动；二是由于测绘人员来源复杂，使用设备、软件各不相同，致使在调查测绘与数据交汇对接上出现了不少技术障碍，需要统筹协调。

3、工作进度不均衡。在工作进展上，作业快的标段技术力量投入充足，已经进入证书打印阶段；作业慢的标段，由于投入的人力不足、技术力量不到位，现在还有外业测绘遗留，这种进展快慢的不平衡，影响了全县确权工作的整体推进。

4、权属确认困难。由于大量的农民工外出务工，承包地权属确认找不到承包方代表签字，影响了权属的确认。

5、前确后调问题。测绘标段外业测绘结束、张榜公示确认之后，个别村民小组违背政策规定，随意调整承包地，致使测绘人员重复作业，并造成了不小的社会负面影响。

6、日常管理问题。土地确权登记颁证工作已进入尾声，权属资料即将交割，但乡镇确权办人员大多是从其他岗位抽调的人员，确权成果由谁承接，日后管理由谁负责，需要尽快明确。

7、档案资料多，管理房舍不足。按照《农村土地承包权确权登记颁证档案管理办法》要求，经测算，县级档案资料多达15万卷之多，需占用一楼房舍8间，但县档案局现在已经没有存档空间。

三、解决办法

1、再动员、再培训、再宣传。针对认识不足、政策不清的问题，首先由乡镇主要领导亲自动员，亲自部署；其次由乡镇包村干部与测绘技术人员现场解答、解决政策与技术问题；其三是对工作进展缓慢的村组召开专题会，派驻工作队，实行再动员再培训，最终使政策家

4喻户晓，使干群从观望等待变为主动配合。

2、明确责任，强力推动。我们对分管干部实行分级包干，县确权办人员分包乡镇，乡镇干部分包行政村，村干部分包村民小组，任务层层分解，实行目标考核。在督导上，县对乡镇政府和测绘公司实行半月一例会。利用例会，听取工作汇报，解答工作疑难，部署阶段任务。在工作方法上，我们采取抽查与检查、现场会与推进会相结合的办法，解决工作进度和不平衡问题；我们利用组建的“土地确权交流群”，及时探讨、解决政策与技术不清不明的问题；我们利用组建的村级纠纷调处组织，及时掌握矛盾，化解确权中的难点和热点问题。

3、先确认，后签字。我们对整家外出务工的农户，由组长和群众代表参与，实行电话预约。对近期能回来的，回来后签字确认；对近期不能回来的，先在电话中对家庭信息和地块权属信息予以确认，待回来后再履行签字手续。

4、制止随意调地行为。2016年，我县以内部明电的形式，下发了《关于严禁随意调整农村承包土地的紧急通知》，对随意调地实施责任追究，及时遏制了随意调地行为，巩固了确权成果。

5、加强农经队伍建设。根据目前乡镇农经站无编无人、有编无人或人员配备不足的实际，已建议县委、县政府恢复机构，确定编制，配齐人员，以承接土地承包、流转与土地纠纷调处的日常管理工作。

作者简介。闻春霞（1975.02-），女，河南邓州人，大专学历，农经师，从事农业经济管理与研究工作。

曹明社，男，河南内乡人，本科学历，高级农经师，从事农业经济管理与研究工作。地址：河南省内乡县城关镇大成路2号；邮箱：

[email protected]；联系电话：13937731461；邮编：474350。

周晓兵，男，河南内乡人，大专学历，助理农经师，从事农业经济管理工作。

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第二篇。土地承包经营权确权被称为开启新一轮农村改革“闸门”的土地承包经营权确权登记工作目前在各地次第展开，多个省份相继推出土地确权时间表。

改革“冷暖”，基层最知。土地确权在保障农民财产权益方面起着关键性作用，对促进农业发展、农民增收与农村和谐举足轻重。然而，一些地方在工作中遇到的困难超过预期。如何设计农村土地确权的最佳方案，防范可能出现的偏差。记者在基层进行了深入调查。

变化的基层实践，不变的土地确权

“现在很多农民手中都有两个承包经营权证，1998年的绿皮证和2007年的红皮证。现在这两个证上的面积、位置已经对不上了，而农民的实际经营状况又与这两个证都对不上。”江西省铜鼓县三都镇三都村党总支书记王春山对半月谈记者说，1998年二轮承包后，2004年国务院又下发通知，要求各地重新下发承包经营权证和确权登记表。

谈起土地确权之难，铜鼓县农业局局长金霄颇感无奈。“由于生老病死、婚姻嫁娶等原因，农村家庭人口有所变化，村里又根据这一变化对土地进行了动态调整，按照国家政策这是不允许的，但实际不少地方都是这么操作的。”

2013年，我国提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至（土地方位）不清等问题”。农村土地确权工作成为各地近年内必须完成的工作。然而，不少地方仍难以形成统

一、完善的工作推进计划。

多地基层干部告诉记者，按照我国有关政策，农村承包土地在承包期内不允许调整，但实际上很多地方都约定以村小组为单位三五年调整一次，这就导致土地实际承包经营状况发生了较大变动，与1998年二轮承包确权和发证的情况不相吻合。

王春山说，1998年后，三都村11个村民小组中有10个调整过土地；2007年重新下发承包经营权证后，有7个小组仍对土地做了调整，“现在增加了土地的农民肯定不愿按以前的面积确权。”

金霄表示，根据调查，1998年后，当地土地承包经营状况没有发生改变的大约只有30%，“现在国家进行新一轮确权登记，是以二轮承包时的状况为准还是以当前的实际情况为准，分歧很大”。

“很多省份或多或少存在类似问题，这与历史上的相关工作不够细致、彻底有关系，同时也表明确权工作的迫切性与复杂性。”江苏省一位农经干部说。

如何设定最优路线图。

“多出来的面积”怎么办。

由于自然变迁、土地征用、自行开垦耕地、农转非以及婚丧嫁娶等，农村土地状况变化比较普遍，各户人口数变动更大。是按现有人口及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状，重新分配土地再确认权利。

中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘等专家认为，通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是，按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。

实践中，部分基层干部反映，当法律规定与村规民约相碰撞，有可能会带来新的纠纷隐患。新一轮农村承包经营权确权登记后，短期内农村承包土地将很难调整，其与农村人口变动之间的矛盾将日益凸显。

铜鼓县大塅镇镇长王闰春说。“这一次承包经营权确权登记要求写明四至，这样以后就没有办法再做调整了。一户人家如果人口增加了，那人均耕地自然就会减少，反之如果人口减少了，人均耕地就会增加，这样明显就不公平了。”

“多出来的面积”怎么办。新一轮确权登记后，农村承包土地面积可能会超过现有统计面积，国家粮食直补和农资综合补贴该不该相应增加。

“当前的农业补贴是根据1998年二轮承包时的面积来定的，当时由于要交农业税，各地在测量时放得都比较松，而现在国家新一轮确权登记要求通过专业队伍来测量，其结果和原来的统计肯定会有出入，现在2亩的田有可能会测出3亩甚至4亩，而多出来的面积就需要增加农业补贴。”铜鼓县三都镇纪委书记张国庆说。

记者了解到，从国内首批农村土地确权的试点情况看，对于这一问题地方处理可谓“五花八门”。如辽宁省丹东市东港区实测后每户多出0.5到0.7亩地，经村民同意，多出来的地分给目前紧迫需要地的人家；黑龙江方正县则是采用在经营权证上登记二轮面积，多出来的面积由原农户代耕，扩边、拱地头、开荒等新增地交村里决定；山西省新绛县多出来的都算作机动地„„

此外，如何防范可能出现的偏差也值得关注。不少基层干部担心，新一轮确权登记后将会异化农民对土地的物权意识，土地的抵押、流转有可能成为变相的买卖。三都镇党委书记刘莉表示，现在农民都知道土地所有权是集体的，他们只有承包经营权，但通过这一轮确权发证，很多农民会误认为以后土地是其个人资产，可以任意抵押、流转。“有的农民把土地流转几十年，租金一次性付清，这实际上就成了变相的买卖。”

稳步调、防隐患

当前，农村土地承包经营权确权登记是农村土地制度改革的基础工作，关系到今后农村的稳定和发展，其工作量大且涉及的矛盾纠纷多，但目前一些地区尤其是试点地区时间要求很紧，有的甚至要求在年底前完成工作，压力大而且容易遗留隐患。

一些基层干部认为，土地确权工作还需要有经费保障和针对性专业培训。记者在部分地区调查也发现，当前，不少基层干部对新一轮确权登记工作认识不足，但又迫于确权登记时间表的压力，只能盲目推进确权。

金霄等人建议，培训内容除了农村土地承包经营权登记试点工作的相关法律、法规、政策外，还需包括具体工作中的登记规则、档案管理、地籍测量技术及业务操作规程等。此外，应在符合条件的地方，在尊重农民意愿、保护农民利益的前提下，探索“确权确股不确地”等多种形式的确权登记方式。（记者陈建华郭强陈刚）

基层探索“确权确股不确地”

今年中央“一号文件”提出，切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。

记者了解到，当前不少地方已在探索“确权确股不确地”。然而，哪些地方可以“确权确股不确地”。“确权确股不确地”需要具备哪些条件。如何有力有序推进这一工作。

“确权确股不确地”初露头角

“1998年土地续包确权发证时，实际上就已经难以明确四至了。我们2009年又出台了加快土地流转的政策意见，当时状况是种田人数少、大部分人在企业上班和自己创业，种田主要是60岁以上的老人，甚至出现过农民种不动、不愿种而抛荒的情况。”江苏昆山市委农工办副主任戴月英说，对于当地来说，保障农民权益，只能采用“确权确股不确地”的方式。

作为农业部农村土地承包经营权确权登记颁证的试点单位，昆山市先后在淀山湖镇、千灯镇开展试点，完善农村土地承包档案资料，组建农地股份合作社，建立土地承包归户清册，发放股权证。

“土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己种地要多得多，同时减轻了无劳动力农户的后顾之忧，满足了部分农民搞二产、三产的愿望。”江苏昆山市淀山湖镇红星村的村会计顾明根说，个别农户原来自己种植花木产值较高不愿入股的，一般还由他们自己种。

记者了解到，在江苏省，首先明确了扩大确权登记试点、确权尽可能确地、确股确权的按程序报批等方向，同时在土地承包经营权确权登记颁证的试点地区就“确权确股不确地”进行了尝试。目前，以“确权确股不确地”的方式推进农地确权工作，在江苏、上海、广东、山东等东部省份多有探索。

“确权确股不确地”适用范围待界定

“最大的一个问题，是‘确权确股不确地’的适用范围，比如苏南一些地方这么做了，苏中苏北可不可以做，中西部地区可不可以做。”江苏省一位农经干部认为，“确权确股不确地”适应了一些地方的实际，但应把握适用范围，不能变成一些可以确地的地方不确地的理由。

采访中，部分业内专家和基层干部认为，从当前国家要求和基层情况来看，“确权确股不确地”只能在少数地方进行，并需符合四个方面的条件：人均耕地面积较少；地貌发生改变，原有的地块四至不清；土地整体流转并都成立土地股份合作社；社会经济发展水平较高，土地的社会保障功能较弱。

他们认为，以下三种情形可以通过“确权确股不确地”的方式进行确权登记颁证工作：一是政府长期占用的绿化用地。这部分土地已经被政府长期统一使用，无法再退还给农户，可以通过“确权确股不确地”的方式落实农民的股权。二是经济发达地区，当地政府出台补助政策，鼓励农民将土地承包经营权流转给集体，由集体整理后统一对外发包，原有的地块四至都已发生变化，只有通过“确股不确地”的方式确权，并继续给农户相应补贴。三是个别地方的少数村，以村为单位组建农地股份合作社，通过“确权确股不确地”明确农户的股份。

尊重农民意愿，确保程序公正

谈起土地确权的几种方式，昆山张浦镇花园村一位周姓农民表示：“老百姓关心的是能不能拿到钱，权益得不得到保障，并不太在意是哪种形式。”

“我们在确股的过程当中都是由农户签字的，应该说都是比较满意的。”昆山市千灯镇前进村农地股份专业合作社社长徐建国说，只有尊重农民意愿，精心组织实施，才能让确权确股工作实现保障农民权益、激发基层活力的作用。

首先，开展调查摸底、科学制订方案。戴月英介绍，当地将“确权确股不确地”作为首选，采取发放宣传资料、召开座谈会等多种形式宣传发动，让广大农户明白好处和意义，增强群众参与的积极性和主动性。

为摸清土地承包管理的现状，当地还专门设计了《农村土地承包归户变动情况表》，内容涵盖1998年农户土地承包人口、承包面积、流转面积；承包土地变动的原因和面积；将未确权土地确权到户后核增的土地面积；以2008年为基点，农户承包人口、承包面积和入股面积等。

其次，把好签字确认、程序公正关。据介绍，当地每户农户自愿在《农村土地承包归户变动情况表》、入股协议和股权登记表上签字确认；以土地承包经营权置换土地股份合作社股权，必须充分尊重群众意愿，每个重大事项全部坚持民主协商，由集体经济组织成员讨论决定，对农户的土地承包和股权确认情况，均在村务公开栏张榜公示；建立土地承包管理信息系统，将土地承包经营权登记成果及时进行数据录入。

第三，明确权益分配、单独记账核算。土地承包经营权确权确股以后，在农地股份合作社的章程中明确规定：农地股份合作社的盈余返还，按当年土地发包经营收入加财政补助收入扣除成本费用后，进行二次按股分配返还。土地股份合作社实行单独记账核算，明确村集体不得平调、挪用土地股份合作社的资金、资产。

昆山市委农工办负责人认为，通过确权确股，探索土地承包经营权新的实现形式，使土地承包经营权由空间形态向价值形态转化，但开展农村土地承包经营权登记，有三个“必须”值得注意：必须保持现在土地承包关系的长期稳定，必须依法落实农民土地承包权益，必须与化解土地承包纠纷相结合。

如何更好地尊重农民意愿，当前“确权确股不确地”在具体实施过程中也面临一些亟待细化的问题。多地基层干部反映，在全国范围内缺乏较为统一的实现形式和操作规范；需要“打好补丁”，如针对剩余尚未成立土地股份合作社、未实现规模经营的农户，需要在尊重农民意愿的基础上，继续鼓励其成立或加入土地股份合作社；对于坚持自己耕种的个别农户，可以考虑采取先入股再“优先获得经营权”的方式；对于可以确地的农户，可以先确地、以后条件具备了再确股，因此需要相应的配套政策。（记者陈刚）

第三篇：农村土地承包经营权确权登记工作实践与探索农村土地承包经营权确权登记工作实践与探索

摘要。文章从确权登记工作中基本方法和流程模式着手，通过邯郸工程的实践，总结和归类其具体的对策，并对农村土地承包经营权的登记工作做出了有益的探索。

关键词：土地承包经营权；流程；模式

中图分类号：p272文献标识码：a文章编号：1006-4311（2015）13-0196-04

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2014年月日