《依法治监运行模式研究》

依法治监运行模式研究

江苏省司法警官高等职业学校胡配军

千年伊始，万象更新。随着中国社会民主与法治建设的日益进步，正式发端于二十世纪末期、以法治为主线的中国监狱工作进入了一个依法治监、全面实现监狱工作法制化的新时代。依法治监，风光无限；依法治监，又任重而道远。近年来，尽管人们对依法治监从理论到实践已经进行了广泛而深入的探讨，但是作为一项系统工程，依法治监仍有许多方面值得我们去分析研究。因此，从实际出发，本文拟以依法治监战略举措运作过程中的依法治监运行模式作为研究的对象，具体阐述我们的认识与思考。

一、依法治监的界定

何谓依法治监。自一九九四年十二月三十日《人民日报》、《法制日报》正式提出这一概念以来，人们一直在对此进行探讨。纵观已有的研究，虽然不少人对这一概念提出了有一定见地的认识，但认识中也客观存在着一些偏差，如有些人认为依法治监的主体就是监狱机关；有些人认为依法治监就是依法治理犯人；有些人认为依法治监的实质就是依法切实维护罪犯的合法权益，诸如此类的认识还有不少。显然，在依法治监运行过程中，如果这些理论上的偏差得不到纠正，则必然会在实践中误导依法治监的具体运作。我们认为，依法治监作为依法治国的一个极其重要的组成部分，其治监权力源于人民，是人民将权力委托于监狱机关交由人民警察依法行使，也就是说，依法治监的权力主体是广大人民群众，监狱人民警察是代表广大人民群众行使依法治监的权力。同时，人民并不仅仅是将治监权力委托给监狱机关，各级政府、社会相关组织也在各自的职责范围内被赋予依法治监的权力。从依法治监的权力客体来看，依法治监不仅要依法惩罚与改造罪犯，也要依法管理监狱、依法组织生产、依法行政。从依法治监活动的范围来看，依法治监不仅要促使监狱依法履行其应尽的各项义务，也要切实保障监狱依法享有的各种权利，因而，依法治监既要处理好监狱内部的各种关系，也要正确处理监狱与其外部的若干关系。从依法治监的运作目标来看，依法治监就是要依法保证监狱的各项工作制度化、规范化、法制化，从而最大限度地发挥监狱工作的职能，实现监狱工作的宗旨。在作出上述分析的基础上，我们认为依法治监的科学概念可以界定为：以监狱人民警察为代表的广大人民群众在党和政府的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径，采用各种形式，行使监狱权力、履行监狱义务，发挥监狱职能、实现监狱宗旨，保证监狱的各项工作都依法进行，逐步实现监狱工作的制度化、规范化、法律化。

二、依法治监的原则

依法治监是法在监狱运行的目标要求，即实现监狱法治。根据我国监狱实际，在监狱走向法治的过程中，我们不能企求一帆风顺，它必然会遭遇传统人治的强大阻力，也必然会碰到许多意想不到的问题，这些困难有时甚至会阻碍监狱法治的进程。显然，监狱法治的实现将是一个漫长的过程，它需要我们长期坚持监狱法治的方针——邓小平同志提出的16字方针：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；也需要我们始终坚持依法治监的各项原则。我们认为这里所讲的各项原则主要包括以下几个方面：

1、坚持监狱工作方针的原则。国务院国发[1995]年四号文件中明确提出了新的监狱工作方针，即“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”。这一方针简明概括了我国监狱工作的发展方向，正确体现了我国社会主义刑罚的进步性，反映了我国改造罪犯的社会主义特色，对新时期我国监狱工作具有重要的指导意义。“以改造人为宗旨”成了监狱一切工作的出发点。依法治监作为对现阶段监狱工作的目标要求，其本身也是监狱工作的组成部分，其运行过程中法制建设的各环节，无论是监狱立法、监狱执法、监狱司法、监狱守法、监狱法律监督都必须坚持监狱工作方针、坚持监狱工作宗旨，为贯彻监狱工作方针、实现监狱工作宗旨服务。

2、分阶段实施的原则。依法治监是我国法制建设的重要组成部分，是一项复杂、宏大的系统工程，建设这一工程，不能急于求成，应当分阶段、有步骤地逐步实施。我们认为：依法治监的运行阶段可以根据法律体系的完善状态分为三个阶段：第一，以监狱法为标志的依法治监的初级阶段。其时间开始于中华人民共和国监狱法颁布之日。在这一阶段，我国的监狱法典已经产生，监狱工作有了可依之法，《监狱法》与其他配套法律如宪法、刑法、刑诉法、行政法等都对监狱工作具有调适作用。但是，这一阶段，由于监狱法典和其他法律之间倘有相冲突之处，《监狱法》本身也有若干不完善的地方，依法治监狱虽然有法可依，但有时也会出现有法难依的情形。第二，以监狱法实施细则为标志的中级阶段。其时间开始于监狱法实施细则的出台。在这一阶段，监狱法的缺陷得到纠正，监狱法中许多抽象的条文通过实施细则而得到了明确，监狱法与其他法律之间的矛盾被基本解决。这一阶段，以监狱法为核心，包括宪法、刑法、刑诉法、行政法、行政处罚法等法律在内，形成了依法治监的法律体系。但是，这一体系只是初具规模，体系内部的各要素仍缺乏有机的结合。第三，以刑事执行法为标志的高级阶段。其时间开始于我国刑事执行法的颁布与施行。在这一阶段，依法治监所需之法不仅有了完整配套并密切配合的体系，而且刑罚执行归于一体，刑罚执行权统一由监狱行使。监狱的各项工作既有法可依，又有法能依、有法必依。

3、法律至上的原则。依法治监，从治监的理念来讲，必须强调法律至上。监狱的一切工作都必须依法而行，对于监狱而言，法无明文规定则不可为。监狱的规章、制度、纪律如果和法律相抵触，就应当立即修正规章、制度和纪律。在权力和法律的关系上，要坚持法律产生权力，权力源于法律的理论，监狱权力应当服从于监狱法律，不能让权力凌架于法律之上，把法律变成权力“人治”的工具。对于干警而言，法无明文规定则无权；对于罪犯而言，法无明文禁止则有权。

4、法律面前人人平等的原则。法律面前人人平等是近现代西方法治模式中的主要原则之一，也是社会主义法治的一项重要原则。实行依法治监，我们认为在监狱法律面前，干警和罪犯应当人人平等，即他们都应当依照法律的规定，依法行使权利和履行法定义务。任何一方都不得超越法律的规定要求另一方履行非法定义务；也不得超越法律规定行使权利。双方都以对方应当承担的义务作为自已的权利所指向的客体；双方的权利和义务应当保持对应性，各自的权利与义务应当具有一致性。

5、依法独立执行刑罚的原则。监狱的刑罚权根源于人民主权，由人民借助法律赋予监狱。《监狱法》规定，监狱是专门的刑罚执行机关。我们认为，即使在当前刑罚资源较为分散的情况下，监狱的刑罚执行权也应该是相对独立的。监狱在执行刑罚时，其权力不受任何非法干预，无论是政府机关、社会组织、公民个人都不能凭借自已手中的权力、自身的地位、社会影响或其他因素干扰监狱的正常执法活动。

三、依法治监的标志

依法治监是邓小平依法治国理论在监狱的具体实践，是党的十五大确立的依法治国战略在监狱系统的必然要求。诚然，由于各地经济、文化、法律思想观念的差别，依法治监在各地会出现各种具体的实现形式，但是，作为集中反映新时代监狱精神的依法治监，在包容各地监狱特殊性

的同时，又必然体现出监狱法治共同的内在要求，有着共同的特征，这些共同的特征就是依法治监的重要标志。标志主要有以下几个方面：

3、监狱法律制度的系统化。监狱法律制度的系统化是指采用一定的方式，对已经制定颁布的规范性监狱法律文件进行归类、整理或加工，使其集中起来作有系统的排列，以便于使用的活动。新中国成立以来，我国先后颁布的有关监狱工作的法律法规共有30多项，这些法律法规构成了我国监狱工作依法治监的法律基础，是我国新时期依法治监的基本法律体系。当然，对于这种基础与体系，我们不能盲目乐观，由于各个法律文件颁布的先后时间不同、法律法规的调整对象不尽相同、法律法规的类别各异，因而，在适用监狱法律法规时，人们时常会感到这些法律法规之间的不协调。所以，我们认为，当前，应当着手进行监狱法律法规的系统化工作，要由监狱法律法规的制定机关或有权的国家机关对现有的监狱法律法规进行清理、审查，该废止的立即废止；该修改的修改，要通过对监狱法律法规的清理活动，形成监狱法律制度的和谐、统一，促进监狱法律制度的有机结合。

4、依法治监与“从严”。依法治监强调以法为本，法是行为的尺度、幅度，监狱的一切工作应当严格依照监狱法律的规定，也可以说，只要行为是在法律所规定的有权范围之内，则行为就应当被认为是合法。从严是对正常工作的严格要求，这种要求往往不是对具体工作如何执行法律制度的严格要求，而是在超越法律制度规定的基础上，另行提出若干具体要求，因而行为虽然符合了法律的一般规定，但不一定就能达到从严的要求。显然，从严要求比依法治监之法有等而高之的结果。从严，从一个善良的动机出发，极有可能导致的是对法律的冒犯。在此，我们认为，在监狱工作日益走向法治化的今天，我们应当严肃执法、依法治监，而不应该动不动就要从严。无论是对监狱人民警察执法工作的要求从严，还是对监狱押犯服刑与改造活动的从严要求，如果超越了法律的规定，则都应当予以否定。

5、狱务公开与行风监督。依法治监要求监狱狱务公开，通过狱务公开，可以使监狱的执法活动广泛接受社会的各种监督，促进监狱机关公正执法、文明执法，保证监狱机关在减刑、假释、暂予监外执行等执法活动中依法办事，避免司法腐败。当前，不少省份的监狱机关推行了狱务公开，并且采取各种措施，多途径、多形式接受社会监督。特别是许多监狱机关都聘请了行风监督员，加强对监狱人民警察执法活动的行风监督。但实际上，行风监督员由于多数属于监狱工作的门外汉，他们除了每年由监狱机关专门组织一两次集中参观，稍许增加一些对监狱工作的感性认识外，对于监狱工作的是与非很难说出个子丑演卯。我们认为，如果仅仅是为了一种形式而去筹划对狱务公开的监督，那是根本不可能达到监督目的的。目前的狱务公开与行风监督，由于对行风监督缺乏操作上的合理性、科学性，因而监督徒具新颖的形式，很难受到监督的实效。为了把对狱务公开的行风监督落到实处，我们建议对行风监督形式进行改革，在物色行风监督人员时，应当由监狱上级机关按照条件，统一聘请；在监督人员的构成上，应当由具有法律知识、熟悉监狱工作业务的同志担任行风监督员；对他们开展监督工作要从制度上予以保证，要创造有利条件，方便他们开展行风监督。只有这样，才有可能把行风监督真正落到实处。