《事业单位工资政策历史沿革》

事业单位工资政策历史沿革

事业单位的沿革

“事业单位”的概念产生于新中国成立之初，至少在1952年“事业单位”这个特定词汇就已经出现在规范性文件中。1963年，在国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》（草案）中将事业单位界定为“为国家创造和改善生活条件，促进社会福利、满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。但直到1998年，在国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》中才首次从法律上将事业单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。1999年通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》再一次明确规定了事业单位包括了“公益性非盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。

从比较的角度来看，我国的事业单位，是一个非常特殊的现象，可以说是极具中国特色。其称谓，在西方发达国家都没有对应的词汇；其机构性质，也很难用国外的非盈利组织（npo）或者非政府组织（ngo）来对比。由于在《事业单位登记管理暂行条例》》中，它被定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，是“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，专家们也就据此将其译为“publicserviceunit”（公共服务机构）。事实上，“公共服务机构”这个概念还不能容纳现在所有的事业单位，只是表达了其设立的初衷。

从功能上讲，我国的事业单位有这样三个显著的特点。一是我国人才资源的主要聚集地。绝大多数事业单位是以脑力劳动者为主体的知识密集型组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，我国70％以上的专业技术人才都集中在事业单位；二是我国物质文明、政治文明、精神文明建设的重要力量；三是提供了巨大的就业机会，为缓解我国的就业压力做出了重要贡献。

据统计，目前全国事业单位共计125万个，其中独立核算事业单位95.2万个，纳入政府事业单位编制的人员3035多万人，各项事业经费支出占国家财政支出的30％以上，涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，几乎覆盖了我国各个行业，从业人员仅次于企业，是我国的第二大社会组织。

事业单位改革的必要性

我国传统的事业单位是与传统的计划经济体制相适应的，为推动我国各项事业的发展发挥过重要的积极的作用。但是和传统的计划经济体制一样，我国传统的事业单位也存在着一些严重的弊端。

一、人员膨胀，财政不堪重负，事业单位面临生存困境

事业单位是许多人理想的就业选择，在国有企业改革和政府机构改革过程中又有相当一部分人员转入事业单位，这使得事业单位人员严重超编，财政开支极大。各项事业经费支出现在已经占政府财政支出的30％以上，而且中央和地方财政支出中事业费比例还有逐年增加的趋势。但绝大多数事业单位将超过70％的事业费用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费不足30％。从事业单位的角度看，财政供应资金大多被“人头”吃掉，事业单位只有“吃饭钱”没有“干活钱”，有些事业单位甚至连“吃饭钱”都难以为继，于是直接导致其目标和行为偏离事业发展的基本要求和规范。而人满为患的事业单位往往又工作效率低，服务能力缺欠，服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着极为尴尬的局面。

二、机构臃肿，资源严重浪费

我国以往事业单位的设置，主要是考虑政府部门的特殊需要，为了发展各项事业，各级政府又都设立了相应的事业行政管理部门。由于部门分割、地区分割、行业分割、学科分割、军民分割，所以各部门的事业单位各自为政，将本部门的利益放在首位，各自形成自己的封闭体系。这就使得我国事业单位布局分散，职能交叉，机构重复设置，造成人力、物力、财力和信息资源的巨大浪费。

三、体制改革滞后，缺乏生机和活力

长期以来，事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，于是许多行政职能也延伸到事业单位，以事代政，混淆事权。同时一些应属于事业单位的事务又拿到政府机关，政事合一，导致政事职责不分，关系不顺。此外，政府各部门对事业单位控制过严，管理过细，使事业单位缺乏生机和活力。政府包揽过多，一定程度上抑制了社会、民间办事业的热情，例如我国的科研事业单位主要由政府承办，企业对科技的投入只占国家全部科技投入的13.8％，而经济发达国家如美国和日本早已超过60％。

四、资源配置和服务非社会化，社会效益低下

在计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，不仅各类事业资源，包括社会资源也是通过各种行政化手段加以配置和运用的。这种非社会化的资源配置方式，必然降低资源的使用效率，弱化公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下。

我国的事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会文化，满足人民生活需求等方面做出过巨大成就，并将继续发挥其独特的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立健全，人民生活的不断提高，社会对社会公共产品和服务的要求也在不断的增加和提高，基本形成于计划经济时期的事业单位已经明显不能适应新时期、新阶段的要求。多年来它本身也在多方面出现了很大的变化，比如有些事业单位成为政府变相增加政府机构、扩大编制、占用财政预算的一类特殊机构；有些事业单位营利性行为凸现，向商业化主体演变等等。

事业单位承担着社会公益目的却不能提供良好地公共服务，这就是事业单位改革的根本动因。从更宏观的角度看，事业单位改革只是手段，最根本的目的是要发展由事业单位所提供的各种公益服务，使其成为中国经济社会发展的新动力。

事业单位改革的历史回顾

改革开放以来，我国的社会事业进入了快速发展时期，在发展的同时，对社会事业体制也进行了一系列改革探索。一是改革了事业单位的具体管理与运作方式，全面扩大了事业单位自主权。在资金来源上由过去单纯依赖政府财政拨款改为多渠道筹集资金，允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用其所占有的资源进行创收。二是部分调整了事业单位的行政管理体系。三是把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革。四是在社会事业发展中引入民间和社会力量，民办学校、民办医院、民办文艺团体科研机构等组织相继出现，打破了完全依靠政府组织和发展社会事业的局面。

事业单位的社会化表现在资源配置、服务的社会化和保障的社会化。市场是最有效的资源配置手段，因此事业资源的配置要改变传统的行政方式，打破事业资源的行政化分割和部门所有制，以社会需求为导向，用社会化的方式配置资源。首先要开放社会公用事业，引导鼓励各种资源进入，并使之能在社会事业各领域自由流动。其次事业资源可以用项目竞标等形式投放社会。事业单位的改革使其不再依附于国家行政，“单位人”变成“社会人”，因此建立统一的社会保障体系既是事业单位社会化的重要标志，也是事业单位改革后稳定发展的客观要求。保障的社会化有助于提高人员的流动性，增加事业单位的活力。

传统的事业单位管理体制缺乏法律保障和民主监督，事业费需要经常去争取，事业机构的设立和撤销随意性强。为了保证社会事业单位长期稳定规范的发展，就要加强事业立法，建立和完善事业管理法律法规，对各类承担社会事业职能的机构在设立、组织、活动等各个方面，都要有明确具体的法律法规来保障。对事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出的全过程的监管，也要依据法律法规，只有这样才能保证公平、公正和有力。

总之，事业单位改革是一项巨大的社会改革工程，不可能通过一项政策或一个理想的模式就解决所有问题，只有加强法制法规建设和制度改革创新，解决体制性障碍，不断地尝试、比较、借鉴新思路、新模式，才能做好中国事业单位改革这件大事。（科技新报）