《关于民族区域自治制度的研究》

关于民族区域自治制度的研究

民族区域自治是我国的一项基本政策和重要的政治制度，它形成于新民主主义革命时期，确立于新中国成立之初。它从根本上改变了中国历史上不平等的民族关系，真正实现了各民族间的平等团结，最大限度地体现了各少数民族人民管理本民族内部事务和地方行政事务的自治权力，有力地促进了各民族的共同发展和繁荣。民族区域自治制度具有鲜明的中国特色和十分重要的意义。

一、民族区域自治制度的形成与发展

民族区域自治制度是马克思主义民族理论与中国具体实际相结合的产物，是中国共产党人长期探索和实践的结果，它不仅正确解决了中国的民族问题，而且还丰富和发展了马克思主义的民族理论，是一个“史无前例的创举”（1）。笔者认为，民族区域自治制度的形成与发展基本经历了四个阶段。

1.党的“二大”到内蒙古自治区成立为构想与探索阶段。

中国共产党以中华民族的解放和繁荣富强为己任，从其成立之初起就开始了解决中国民族问题的探索。深入考察这一历史过程可以看出中国共产党解决民族问题的历史轨迹：对联邦制的构想——对联邦制和民族区域自治制的双重思考——对民族区域自治制度的最后认定。1922年党的“二大”宣言曾提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”；“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆建立中华联邦共和国”（2）。1923年党的“三大”通过的《党纲草案》也指出：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该地民族自决。”（3）到了土地革命初期，中国共产党仍然主张用联邦制解决民族问题，1928年党的“六大”提出的民族纲领就是“统一中国，承认民族自决权”（4）。随着革命形势的发展和红色革命政权的建立，以及党对国内民族问题的不断探索，党还曾考虑用联邦制和区域自治制两种形式并存的方法来解决国内的民族问题。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃宪法大纲》就提出了这样的主张：“凡住在中国境内的蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，有权加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”由此可见，我们党在“二大”以后的一段时间里是将“自决”和“联邦制”作为解决民族问题的口号的，虽然也曾提出了民族自治的主张，但这时的“自治”概念与我国后来实行的区域自治有一定区别，应当说当时民族自治的提法是不成熟的。这与党还没有具体实际接触民族问题有关，也与党尚处在幼年时期，“对于中国的历史状况和社会状况、中国革命的特点、中国革命的规律都懂得不多”，“对于马克思主义的理论和中国革命的实践还没有完整的、统一的了解”（5）的状况是分不开的。

1934年10月，红军开始战略大转移。在此后的长征途中和西征过程中，党领导红军基本上纵横驰骋于少数民族地区，曾先后经过了11个少数民族聚居区。民族工作的现实感和紧迫感使我们党对解决民族问题的思考和探索不断深化和成熟。1936年5月，在《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》中，党第一次明确提出了民族区域自治理论，宣言主张：“凡属回民的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数民族的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”根据宣言精神，1936年10月12日，经党中央、中华全国苏维埃政府批准，在宁夏南部地区成立了豫海县回民自治政府，回族农民马和福当选为主席。自治政府的成立，极大地鼓舞了广大回族人民的革命热情，他们为红军西征的胜利作出了重要贡献。这是我国有史以来的第一个少数民族自治政府，是中国共产党用民族自治形式解决我国民族问题的最初探索和尝试。

抗日战争和解放战争时期，中国共产党对民族问题进行了更深入的探索和思考。在党的六届六中全会上，毛泽东提出了各少数民族“与汉族有平等权利，在共同抗日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”（6）的主张，同时进一步明确要求在那些少数民族与汉族杂居地方的政府中要设置由少数民族人员组成的委员会，作为省县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，以调节各民族间的关系。党和毛泽东的这些主张和设想，极大地丰富了民族区域自治理论，对民族区域自治制度的形成有十分重要的作用。据此，陕甘宁边区政府在1941年和1946年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》中，对民族区域自治作了如下规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。”“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”根据这些理论和政策，陕甘宁边区政府在1946年组织蒙古族和回族人民，分别在正宁县和定边县建立了回民自治乡，在城川建立了蒙民自治区（县辖区）。1947年随着蒙古地区的解放，党又在那里建立了我国第一个省级少数民族自治区。在革命根据地和老解放区建立的这些少数民族自治地方和政权，为新中国成立后全面推行民族区域自治制度提供了十分宝贵的经验。尤其是内蒙古自治区的成立，标志着党对解决民族问题道路探索阶段的结束和对民族区域自治制度的基本认定。

2.新中国成立前后为形成与确立阶段。

民族区域自治作为我国的一项重要政治制度，是在新中国成立前夕和成立之初得以形成并予以确立的。1949年新中国成立前夕，中国共产党根据全国各族人民要求把我国建设成为各民族平等团结、友爱合作的统一祖国大家庭的愿望，在认真总结新民主主义革命时期解决国内民族问题经验的基础上，通过召开中国人民政治协商会议深入讨论，反复研究，最终将民族区域自治确立为我国解决民族问题的基本政策和政治制度。首先在《中国人民政治协商会议共同纲领》中第一次用国家根本大法的形式从原则上作出了关于民族区域自治制度的明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”接着又在《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和《中华人民共和国宪法》中对自治制度原则、自治地方的权利、行政级别等基本内容进一步作了具体的规定，使民族区域自治作为我国的一项基本政策和政治制度以国家法律的形式固定了下来。与此同时，中共中央也发出了关于不再提少数民族“自决权”问题的指示，指出过去在内战时期，我党为了争取少数民族，以反对国民党的统治，曾强调少数民族“自决权”问题，现在新中国业经诞生，为了完成我国的统一大业，就不应再强调这一口号，以免为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷于被动地位。并指出以后应强调中华民族的友爱、合作和互助团结。民族区域自治制度的正式形成与确立，开辟了各民族在社会主义基础上平等团结互助的新纪元。

3.建国以后到“文化大革命”前为全面实施阶段。

民族区域自治制度正式确立以后，党和国家领导各少数民族人民立即进入了全面推行和实施阶段。首先制定和颁布了一系列保障民族平等权利、禁止歧视侮辱少数民族的法令和决定。其次为了使党和国家的民族政策为各族人民所了解，并使之切实地得到贯彻落实，党和国家先后多次派出访问团、代表团、检查团深入少数民族地区，带去党中央对各族人民的关怀，宣传、贯彻党的民族政策，检查、落实民族工作。第三，从1953年起在全国范围内进行了大规模的民族调查和民族识别工作，在查阅历史文献和研究少数民族经济、文化、风俗习惯、民间传说以及认真听取少数民族群众意见的基础上，很快使我国各民族的成分得到了识别和确定，“几十个解放前不被承认和处于无权状态的少数民族，堂堂正正地成为祖国大家庭里平等的一员”（7）。第四，在少数民族地区进行民主改革和社会改造，通过改革和改造，废除了少数民族地区的各种剥削制度和生产资料私有制，建立了社会主义公有制。在上述工作的基础上，民族区域自治制度得到了全面实施。截止到“文化大革命”以前，新疆、广西、宁夏、西藏4个自治区相继成立，同期在全国范围内还建立了29个自治州，68个自治县。至此，全国民族区域自治的格局基本形成。民族区域自治制度的确立及全面实施，永远结束了千百年来我国少数民族在政治上无权的历史，实现了少数民族人民长期以来梦寐以求的当家作主、管理本民族内部事务的愿望，促进了新型的社会主义民族关系的建立、巩固和发展。

4.十一届三中全会以来为进一步发展和完善阶段。

“文化大革命”期间，民族区域自治制度遭到了严重破坏。党的民族工作也有不少失误和教训，最值得记取的教训就是对少数民族的自治权力尊重不够，对民族自治地方的特点注意不够，因而使党的民族工作受到了严重的损害。粉碎林彪、江青反革命集团后，我国的民族工作逐步走上了正轨，特别是党的十一届三中全会以后，党中央在民族问题上进行了拨乱反正，开创了民族区域自治的新局面。到目前为止，全国共建立了159个民族自治地方，其中5个自治区，30个自治州，124个自治县（旗）。此外，还有1700多个民族乡。在少数民族中除了10个人口较少的民族外，其他45个民族都建立了民族区域自治地方，占少数民族人口总数的78%的少数民族行使了自治权，自治地方的总面积占全国总面积的64%。十一届三中全会以来，民族区域自治在制度建设上也不断完善。1982年颁布的宪法中关于这个制度的规定，比历次宪法都全面和具体，进一步完善了民族区域自治制度。为了保证这个制度的贯彻实施，1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，它的颁布和实施标志着我国民族区域自治制度进入了一个新的历史发展阶段，对于促进各少数民族政治、经济和文化的发展发挥了巨大的作用。

二、民族区域自治制度鲜明的中国特色

世界上解决民族问题的方式，大致有分离制、联邦制、区域自治制三种。在无产阶级夺取政权以后，以何种方式解决民族问题，马克思主义经典没有规定统一的模式。十月革命后，俄国实行了联邦制，并将其载入1919年俄共（布）八大党纲，成为苏联的一种政治制度第二次世界大战后南斯拉夫等社会主义国家仿效苏联也实行了联邦制。中国共产党根据马列主义关于民族问题的基本原理，结合我国民族关系的历史和现实情况，经过长期探索和反复比较，确立了民族区域自治制度，并使之不断发展和完善。实践证明，这个制度符合中国国情，具有鲜明的中国特色。

1.自治制度高度的原则性。民族区域自治，就是在中华人民共和国的领土之内，在中央人民政府的统一领导之下，遵循宪法的规定，以少数民族聚居地方为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权利，由少数民族当家作主，管理本民族地方性的内部事务。这是不可动摇的总原则和大前提，它有四个方面的内涵：一是实行区域自治的地方都在中华人民共和国之内，不是脱离祖国的独立或半独立的行政区域，而是中华人民共和国不可分离的一部分，是行政自治而非政治自治，更不是国中之国；二是各民族自治地方都必须遵循《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国区域自治法》，坚持四项基本原则；三是民族区域自治属于人民民主专政在少数民族地区的一种特殊具体形式，是人民民主专政制度的重要组成部分，因此各民族自治地方的自治机关都是上级国家机关和中央领导下的一级地方政权，自治地方与国家的关系是地方与中央的关系；四是实行民族区域自治的民族，通过自治机关行使自治权，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施加速自治地方经济和文化建设事业的发展。自治制度高度的原则性规定着制度本身发展的正确方向，既体现了全国的集中统一，又体现了少数民族的当家作主，是统一与自治、集中与民主的最佳结合。它体现了中国自古以来就是一个统一的多民族的高度中央集权国家的历史特点，有力地保证了自治地方与中央人民政府之间的从属关系。

2.自治形式极大的灵活性。我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合，它以民族聚居区为基础，以民族成份、区域界线、行政地位为要素，这就使自治形式具有极大的灵活性。自治地方在民族成份构成上有多种类型：有以一个少数民族聚居区为基础建立的自治地方，如西藏自治区、宁夏回族自治区、四川凉山彝族自治州等；也有以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括一个或几个人口较少的少数民族聚居的地方所建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区等；还有以两个或两个以上少数民族的聚居区为基础建立的自治地方，如云南省的德宏傣族景颇族自治州。自治地方在分布上也有各种状态，凡是有少数民族的地方，都基本上建立了相应的自治地方。自治形式极大的灵活性充分体现了中国的地理特点和少数民族的分布特点。形式极其灵活的民族区域自治制度最大限度地满足各少数民族人民积极参与国家政治生活的要求，充分保障大小民族的平等地位和平等权利，完全适应和解决了我国民族问题的复杂情况。

3.自治权利的广泛性。自治权是民族区域自治制度的核心问题，是少数民族人民当家作主、自己管理本民族内部事务的主要标志，是衡量民族区域自治程度的根本尺度，也是实现民族平等团结的重要手段和加速发展少数民族经济文化、实现民族共同繁荣的根本保证。自治权利的内容概括起来共有8条：

1.自治机关有权根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律和政策，制定自治条例和单行条例；

2.自治机关有权在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，加快自治地方的建设；

3.自治地方有权对上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示，报经上级国家机关批准，可以变通执行或停止执行；

4.在国家计划的指导下自由地安排和管理地方性的经济建设事业；

5.有管理本地方财政的自主权；

6.自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；

7.依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队；

8.在执行公务时，使用当地通用的一种或几种语言文字。另外，实行自治制度的各少数民族不仅对区域自治地方和本民族内部事务有自治权，而且还可以参与整个国家事务的管理，这是区别于分离制度和联邦制的一个显著特点。自治权利的内容决定了它是广泛性与局限性的统一，是从属性与自由性的统一，是独享性与共享性的统一，是地域性与全局性的统一。它充分体现了我国对少数民族人民在民主和人权问题上所采取的科学态度。

4.自治机关职权和民族干部职责的双重性。民族区域自治地方的自治机关既是一级地方国家机关，又是享有自治权的自治机关，因此它具有双重职能，它既要行使一般国家地方政权的职权，管理本行政区域内的行政事务，同时又是依法行使权利的机关，享有大于同级地方政权的自治权，还要管理本民族内部的事务。民族干部的职责也具有双重性，他们既是国家利益的代表者和维护者，又是实行区域自治的民族利益的代表者和维护者。自治机关职权和民族干部职责的双重性使民族自治地方在行政管理的形式和方法上更具有民族特色。

由于民族区域自治制度具有上述鲜明的中国特色，符合中国的国情，因此，在我国几十年来的实践，取得了巨大的成就，获得了各民族人民的拥护和欢迎，经受了实践的检验，显示出显著的优越性。其优越性除了有利于消除历史上遗留下来的民族矛盾和民族隔阂，有利于各民族互相取长补短和互相帮助，有利于建立各民族间的平等、团结关系外，最主要的就是促进了各民族的共同发展和繁荣。民族区域自治制度确立以后，特别是党的十一届三中全会以来，在改革开放的形势下，少数民族地区的社会生产力得到了突飞猛进的发展，社会经济面貌发生了巨大的变化。

三、民族区域自治制度的重要意义

[2]中国民族报[n].2011（8）：

5.

[3]新时期民族工作文献选编[g].北京：中央文献出版社，1990：223-224.本文摘自中国论文网，原文地址：http：//www.xiexiebang.com/1/view-4523909.htm