《电信普遍服务的分析与研究》

电信普遍服务的分析与研究

1907年，时任美国at&t总裁的西尔多·维尔（theodorevail）首次提出“普遍服务”（universalservice）的概念，但其本来意思却与今天的大不相同。今天的普遍服务，虽然在不同国家、不同产业有不同的要求，但总的来说是要求在相关产业，对所有的居民、以支付得起的（affordable）价格、提供有质量保证的服务。例如，1999年的《万国邮政公约》第一条规定：“各成员国应使所有使用者（客户）都能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务”；国际经济合作与发展组织（oecd）对电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以支付得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”。除了邮政和电信产业以外，绝大多数国家的管制机构还都对电力、交通运输、自来水等其它基础设施产业的运营商提出了普遍服务的要求。

几十年来，普遍服务措施的实行有力地促进了人类文明的普及，推动了落后地区的发展，也为低收入人群摆脱贫困产生了巨大的积极作用。美国和欧洲都通过立法对电信普遍服务的相关问题做出规定。他们的法规和实践为我们提供了重要的立法和实施参考；同时，我们也应当清醒地看到发达国家实践中存在的问题。

一、“普遍服务”概念的由来

“普遍服务”这一概念的产生与发展，与美国贝尔系统（以及后来的at&t）的发展是分不开的。1876年，贝尔（a·g·bell）获得电话专利后，便围绕着这项专利建立了一个庞大的企业集团。这其中包括：通信设备制造商西方电气、全国性的美国贝尔或是贝尔电话公司、提供市内电话的地方电话公司、以及长途电话公司at&t，这些企业合称为贝尔系统（bellsystem）。贝尔系统的动机非常明显——利用专利这一进入壁垒，彻底垄断相关产业。

从1876年到1893年这17年间，因为专利权的限制，美国电话市场几乎没有给其他电话公司留下任何的生存空间，贝尔系统自己就是美国的整个电信系统。但是，1893年贝尔的电话专利到期之后，压抑了很久的需求和竞争一下子释放出来。虽然贝尔拥有所有的长途电话网络，而且是全美国惟一的电话制造商，电话这个市场的巨大吸引力还是使得众多企业跃跃欲试。为了打压其他电话公司（众多的独立电话公司），贝尔系统实行的策略是：努力兼并独立电话公司、拒绝向其他电话公司出售电信设备、拒绝任何非贝尔的设备连接到其网络上。这种滥用市场势力的行为导致独立电话公司求助于各州的司法当局，要求当局保护它们免受at&t的挤压。

在当时，各个电话公司之间竞争激烈，但各网络之间相互独立，不能做到相互连接。如果是不同电话公司的用户，即使是居住在同一个城市也无法相互通话。无论是电话公司，还是大多数管制机构成员，他们都认为完全的互联互通要求在每一个片区只能有一套电话系统进行专营。时任贝尔总裁的维尔意识到管制具有两项功能：保护公共利益和保护运营商的利益。如果把电信产业纳入管制，at&t可以限制其他企业与之竞争，在其服务领域获得排他性专营权，对一些领域（尤其是长途电话网络）实施突出的支配权。所以，从1907年起，维尔提出：应当有“一个政策、一套体系、普遍服务。独立电话公司的任何组合都不能为公众提供贝尔所能提供的服务。”维尔的目的主要有两点：一是集中控制。他提出：“广泛的相互交流要求集中控制和协调。应当由一家公司来提供（或控制）服务”。二是用管制替代竞争。维尔清楚地表示，他愿意用接受政府对资费和服务的管制换取独家垄断（muller，1997）。

这一策略的直接结果是1913年的“金伯利承诺”（kingsburycommitment）。面对政府对其滥用市场势力行为的调查，为了免受谢尔曼反垄断法的制裁，at&t当时的副总裁金伯利（nathankingsbury）1913年向法官承诺：

1、把电报业务分拆出去；

2、在一定条件下允许独立电话公司接入到at&t的长途电话网络；

3、如果州际商务委员会（icc）反对，at&t不再兼并其他独立电话公司。作为交换，政府默认了at&t的一些反竞争行为。

此后，1921年的威利—格拉罕法案（willis-grahamact）又使得at&t可以继续兼并其竞争对手。到1920年代中期，互联互通的目标得以实现（muller，1997）。“普遍服务”在这时候的意思是，所有的电话用户都能够相互联系在一起。这一时期“普遍服务”政策关注的重点并不是电话普及率，而是结束由相互竞争的电话系统所产生的支离破碎的局面。“普遍服务”是贝尔自己对“互联互通”的称谓，政府官员、管制当局和一般用户通常称之为“统一服务”（unifiedservice）。此后，人们在很长的一段时间里淡忘了“普遍服务”。

但是，这一主张在1970年代中期再次复活，催化剂是新一轮的竞争。1960年代到1970年代初，电话业的垄断巨头和管制当局遇到了一些新问题：放松了终端设备的管制、一些新的长途电话运营商获得了营业执照、微波网络获得法律许可（brock，1994）。这时，面对这些挑战，第二代普遍服务政策出现了，它的目的还是维护受管制的垄断厂商的利益。此时at&t赋予“普遍服务”新的内涵——“家家户户通电话”。普遍服务成了对资费进行管制、使电话服务让居民和乡村用户更承受得起的同义词。垄断者实施普遍服务的做法是，利用长途电话产生的高利润补贴本地电话服务，本地电话服务的价格定在低于成本的水平，这就是交叉补贴（crosssubsidizing）。这种行为自1960年代中期开始，并因1970年的“奥萨克计划”（ozarkplan）实施而制度化。

面对mci等长途电话运营商的竞争，贝尔在当时声称，长途电话领域的竞争是“撇脂”（cream-skimming）——只盯住高利润的长途电话市场，这将减少用于筹集交叉补贴资金的能力。这就是at&t在1970年代试图减缓竞争侵入其市场的借口。但是，这一次他们并没有成功，在经过8年的反垄断诉讼之后，司法部于1982年迫使at&t进行分拆。虽然老的at&t在这场斗争中一败涂地，它却无意间长久地赢得了意识形态的胜利。那个所谓的“1934年通信法确立了普遍服务”的说法（at&t杜撰的依据），成了电话行业根深蒂固的传说；即使是反对at&t试图继续维护其垄断地位的立法建议的政客们也无法抵挡利用“普遍服务”来争取政治资本的诱惑。几乎所有的人都不假思索的认为，电话在千家万户的普及得益于管制下的垄断厂商所使用的交叉补贴。这一胜利对1996年的电信法产生了深远的影响。在1996年电信法中，明确地规定了有关电信普遍服务的目的、内容、融资、供应商的选择与补贴、管理机构等。

这就是“普遍服务”的产生、发展历程。至于人们经常引用1934年通信法（communicationact。f1934），并把该法称为普遍服务正式法律制度的开始（虽然在这部法案中并未提到普遍服务），根据缪勒（muller，1997）的考证，这并不准确。1934年通信法只是在联邦层次上对电信管制的开始，法案的主要内容是成立了联邦通信委员会（fcc）。

目前，大多数人把提供普遍服务的理由归结为以下几点（拉丰、泰勒尔，2001）：第一，社会再分配。对一些贫困人口以低于成本的价格提供基本的服务；同时对农村医疗卫生机构和学校、图书馆等提供价格低廉的基础服务，这些都是出于对社会公平的考虑。第二，地区发展规划。目前，一些发达国家的大城市人口过于密集，产生了许多社会问题，政府引导市民迁往郊区或乡村，而这些地区属于高成本服务区，过高的服务价格不利于政府政策的实施，因而对这些地区也同样以低于成本的价格向消费者提供服务。对于一个国家内部的欠发达地区（如我国的西部地区和其他老、少、边、穷地区），为了推动它们的较快发展，需要首先促进这些地区的基础设施的建设。第三，对外部性的考虑。电信等网络性产业，随着消费者数量的增加，网络对每一个消费者的效用不断提高。也就是说，单个消费者的消费对其他消费者具有正的外部性。此时需要政府出面，解决外部性问题，增加网络使用者的数量。

普遍服务政策总体上包括三部分内容（sorana，2000）：普遍服务义务的确定、价格标准的具体化和确定政策要覆盖的地区和服务范围；设计用于资助提供普遍服务的补贴方式；设计一套征收税款的机制为补贴进行融资。

在很长的一段时期内，电信行业一直被看作是“自然垄断”行业。在这一观念的指导下，很多国家的电信产业一直维持着垄断经营：如美国的at&t、日本的ntt、英国的bt、我国的中国电信等。在垄断经营体制下，普遍服务的提供主要依靠在位企业内部的交叉补贴，即电信运营商对一部分业务、一部分地区、一部分用户收取比较高的服务费，以这些高额盈利来补贴高成本地区或者低收入阶层用户。这样，对于那些高成本地区的用户和低收入阶层的用户，他们就能够以低于成本的价格消费某些基本服务。

自1970年代以来，西方国家广泛开展了放松管制，在原来的垄断行业引入竞争机制。在电信行业，从1980年代开始，放松市场进入管制的改革也逐步得到推广。1969年，美国批准mci为中小企业提供电信服务；1982年，美国法院开始肢解at&t，开放市话网络，促进其他长话经营商与at&t在长途电话领域开展竞争；英国电信管制当局在1982年授予mercury集团建立和经营独立于英国电信（bt）之外的独立网络，并向其提供各类电信服务经营牌照，此后又向其他电信经营商开放了电信市场；1989年，德国电信管制部门向德意志电信（dt）以外的mannesmannmobiifunk发放了电信经营牌照，此后又向其他运营商开了绿灯„„我国自1994年中国联通成立以来，电信市场的垄断格局也被逐步打破。

电信市场进入管制的放松和竞争机制的引入显著地改善了市场的绩效、提高了服务质量，也促进了社会福利水平的提高。但是，竞争机制对传统垄断经营机制下普遍服务的提供方式也提出了挑战。

如果在竞争的环境下政府仍把提供普遍服务作为一项政策目标，基本上有以下两种解决办法：第一，通过正常的财税体系用税收为提供普遍服务的企业进行补贴；第二，向电信运营商（甚至是设备制造商）收取费用，建立电信普遍服务基金（usf），向提供普遍服务供应商提供补贴。几乎所有的国家采用的是第二种做法，即建立普遍服务基金，这里原因比较复杂，主要是因为公共资金的机会成本偏高。

解决社会公平问题、实施地区发展规划和解决外部性问题，完全可以通过公共财政加以解决。而且，按照阿特金森—斯蒂格利茨定理（atkinsonandstiglitz，1980），实现再分配的最佳途径是直接对收入征税，而通过操纵产品和服务的价格进行间接的收入再分配是低效率的。但是，一方面该定理的一些条件难以满足；另一方面，公共资金的获得主要是通过税收方式，而税收（尤其是间接税）通常会对社会经济活动造成扭曲。另外，税收的征收也要花费成本，对于大多数发展中国家来说这项成本不应低估。由此带来的扭曲和征收成本就是公共资金的机会成本（或影子价格、社会成本）。据估计，公共资金的机会成本在发达国家大约是0.3，也就是说，每征收一个单位的公共资金所造成真实社会成本是1.3个单位（1单位的税收再加上0.3单位的额外的损失）；对于发展中国家，由于税收体系的低效率和严重的腐败，公共资金的机会成本通常大于1，我国公共资金的机会成本大约为1.5-2.0（拉丰、张昕竹，2004）。

现在，不仅是在美国，欧盟各国、日本、澳大利亚、加拿大等都以法律的形式要求电信和其他一些基础部门提供普遍服务义务。概括起来，普遍服务就是要求对所有用户以可以承担的价格提供有质量保证的服务。具体到电信产业，可以把普遍服务概括为以下具有可操作性的原则和管制要求：第一，明确普遍服务包括的服务内容；第二，对每一位成员都提供这些服务；第三，以相同的条件提供服务，无歧视；第四，以负担得起的价格提供服务。

二、电信普遍服务中的经验和教训

虽然很多国家都已经实施普遍服务政策，但是对政策的争论一直都在继续。我国目前也正在准备改革我国的普遍服务政策，借鉴发达国家已有的经验、吸取它们实践中的教训，客观地分析当前各国普遍服务政策中存在的问题，这些都有助于我们科学地制定适合本国国情的方针政策，促进经济和社会更好地发展。

虽然有很多研究表明，普遍服务是一个政治问题，是行业和政府讨价还价的结果（muller，1997；katus，1995；kraemer，2005；riordan，2001；etc.）；我们假设，综合社会各方利益，必须要实施普遍服务，下文的分析也都是在这个前提下进行的。

在美国1996年电信法和欧盟的指令中，我们都可以看出，在实施普遍服务政策时仍然要借助于市场机制的力量。这集中体现在：（1）竞争中性原则。竞争中性意味着没有哪一个潜在的服务供应商会被不公平地限制在市场之外，也不会有哪一个现有的供应商会因为实施普遍服务义务而受到不恰当的优待或冷遇。符合基本技术要求的电信运营商都可以申请作为普遍服务供应商；管制机构对合格的供应商因提供普遍服务所产生的净成本进行补贴，在补贴净成本时还要考虑普遍服务供应商因承担普遍服务义务所获得的无形收益。竞争中性意味着普遍服务支持机制和准则既不会使一个供应商相对其他供应商不公平地受益或受损，也不会不公平地对待各种技术。（2）在实施普遍服务政策的同时还要引入竞争。现在，随着技术的发展和人们认识水平的提高，在电信领域引入竞争已经成为各国通行的做法。从上面的介绍中可以看出，无论是美国还是欧盟，都提出要在实施普遍服务的同时继续开放市场、引入竞争。美国还允许在需要的时候同一区域可以有两家以上的供应商提供普遍服务供应。

我们在借鉴欧美的经验的同时，也应清醒地看到其普遍服务政策实施中出现的一些问题，以便防患于未然。这些问题主要表现在以下几点：

第一，政策的可持续性问题。美国电信法规定电信运营商必须根据其州际终端用户有线线路（wireline）电信服务收入的一定比例交纳普遍服务基金。这一比例，称为贡献因子，每个月根据补偿基金的需要变动。近年来，由于无线电话市场的竞争加剧、voip业务的推广、电子邮件使用的增长和其他因素的影响，导致普遍服务基金征收的来源趋于萎缩；另一方面，普遍服务囊括的服务范围有增加的趋势。受这两方面的影响，美国近年来伴随着对普遍服务基金需求的日益增加，基金来源却不升反降。1999年，美国联邦资助的高成本项目的普遍服务基金支出达到17亿美元，联邦全部基金支出达39亿美元；到2004年，高成本项目支出为36亿美元，全部基金支出增至65亿美元。与此同时，自2000年以来，美国州际有线线路业务收入已经几乎没有增长，2002年甚至下降。受此影响，贡献因子从2000年第四季度的5.7%提高到2003年三季度的9.5%，进一步提高的空间已经极其有限。另外根据美国通讯协会（usta）估计，在2003-2008年，对普遍服务基金的需求将会从74亿美元增加到119亿美元，而州际电话收入的基数最多保持不变。所以，如果不立即采取一些恰当的行动，联邦和州的普遍服务政策很快就将难以为继。

第二，政策的针对性问题。普遍服务政策最主要的目标就是要提高电话普及率、增加用户；通常的做法是对本地电话资费进行补贴，或者降低电话安装费。但是，这种不加分辨的补贴是一种无效率的手段。

假设，向下倾斜的需求曲线与电信供应商的供给曲线相交，均衡的成交量（用户数量）为q1，均衡价格为户5；但是管制当局满意的用户数量是q2。为了获得满意的结果，管制当局通常要求电信运营商为总数为q2的家庭提供服务，此时价格需降到几，为此需向运营商提供总额为a+b的补贴。事实上，由于有q1的用户是不需补贴就会使用服务的，需要降低价格才会使用墓本服务的顾客只有q2-q1。如果能够将真正的低收入者识别出来，只需直接向他们提供数量为刀的补贴就可以达到目标。之所以在这里强调补贴的数量，是因为筹集普遍服务基金仍会产生巨大的机会成本。由于补贴基金的来源集中于一部分电信服务上，对这部分服务加价必然产生社会成本。据郝斯曼估算（hausman，1998），美国从长途电话上每筹集1美元的基金，所造成的消费者福利损失是1.05美元。这远远大于美国一般税收的无谓损失（大约为0.2-0.40）。所以，应尽可能减少基金的筹集和使用。解决这一问题更好的方法是把补贴直接给那些需要的个人，而不是对所有的顾客都补贴。虽然直接把补贴交给需要的个人有一些固有的困难，但是通过一些资格调查会使这种方法比向所有的人提供补贴更有效（hausman，1998；拉丰、泰勒尔，2001）。

第三，现有的普遍服务定价正好与拉姆齐定价方法（ramseypricing）背道而驰。从福利损失最小化的动机出发，应当对那些需求弹性比较小的商品制定比较高的成本加成；对于那些需求价格弹性大的产品，则应制定较小的成本加成（ramsey，1927）。也就是说，成本加成（■）应该和需求弹性成反比。但是，根据测算，长途电话的需求弹性远远大于本地电话的需求弹性——美国长途电话的需求弹性大约为-0.7，而基本电话接入的弹性大约在-0.02到-0.03之间（taylor，2002）。也就是说，对于普遍服务项目来说，价格每下降10%，可以使用户数量增加不到0.3%；同时，对于作为征收基金的基础的长途电话业务，其资费每上涨10%，将使消费量下降7%。所以，通过对长途电话服务加价来为普遍服务筹集资金，同时通过降低安装费用和本地电话资费试图提高电话普及率的做法不仅使消费者福利损失巨大，还会造成基金来源萎缩和目标难以取得。

第四，实施普遍服务政策所造成的扭曲问题。由于普遍服务政策需要改变服务的价格，如果在选择由哪些企业来承担普遍服务义务或者确定补贴金额的时候不能做到竞争中性，就会限制市场对运营商效率的检验和测试。资费水平的扭曲使得市场很难发现在位企业是否是有效率的服务供给者。如果一个新的企业能够向城市地区的商业用户提出一个较低的资费水平，它可能意味着新企业比在位企业更有效率，但也可能仅仅意味着在位企业为了交叉补贴而收费过高。相似地，如果没有哪一个新企业对乡村居民用户的收费水平可以和在位企业同样低，这可能意味着在位企业是最有效的，但也可能意味着目前的资费水平已经低于在位企业的成本。另外，普遍服务补贴打击了利用新技术的积极性——如果新技术必须与那些已经确立的且接受补贴的现存技术进行竞争，它们吸引到投资的可能性就会下降。动态地看，继续向高成本服务提供补贴将因为降低人们对替代服务的需求而减缓技术进步。

三、我国的普遍服务

与其他大多数国家一样，我国也对邮政、电信等基础性行业的普遍服务做出了规定。《中华人民共和国电信条例》（2000年）第44条明确规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。”同时第70条对拒不履行普遍服义务的行为明确了处罚措施。信息产业部2001年公布的《信息产业“十五”计划纲要》提出，“十五”期间要使我国电话用户总数超过5亿户，全国电话普及率将超过40%；力争实现全国95%以上的行政村村村通电话。

在1994年以前，我国的电信市场是由原中国电信一家垄断经营的，普遍服务义务也由其一家企业承担，此时中国电信也采用了内部交叉补贴的做法。此外政府还对电信产业给予了一系列优惠政策来实行电信普遍服务，主要包括：①收取市话初装费政策；②加速折旧政策，即允许电信经营企业通过提高固定资产的折旧费积累资金。在1990年代初期，中国电信发起了一项大规模的工程，即“村村通”工程，要使农村地区的每一个行政村都能通上电话。当时，这项工程的主要资金来源是电话初装费和对长途电话附加费。

1990年代以来，随着我国电信管理体制改革的不断深入，政府原来给予电信经营企业的一系列优惠政策先后取消。同时，继1994年中国联通成立以来，在电信产业已出现了多家竞争企业，如在原来利润率较高的长途电话业务领域，已有中国电信、中国联通、中国移动、中国网通和中国铁通等电信企业共同竞争，而且，还有多家ip电话运营商经营长途电话业务。特别是我国加入wto后，根据市场开放原则，我国的电信服务领域必须逐渐对外开放、新的电信经营企业进入我国电信产业后，按照利润最大化的商业原则，将首先选择业务量大、利润率高的业务和地区作为其经营领域。由于市场竞争的不断加剧，原来利润水平较高的业务和地区被多家企业所瓜分；而且，竞争的结果还将导致价格下降，最终将趋向于按包括正常利润在内的平均成本定价。以上种种因素都使我国原来支持电信普遍服务的传统方式失效。目前，我国已没有一个电信经营企业能通过其内部业务间的交叉补贴向全社会提供电信普遍服务。各电信企业都不愿意经营利润少甚至亏损的业务，更不愿意到贫穷落后的农村和边远地区发展电信业务。但是，从政策层面看，提供电信普遍服务是我国政府推行的一项重要电信政策，也是我国缩小东部和中西部贫富差距、各社会阶层贫富差距的重要政策措施。因此，在我国如何有效地实施电信普遍服务.已成为我国电信发展与改革的一个难点问题。

1999年，原中国电信解体，移动电话、寻呼、卫星通讯业务被分离出去并组成了独立的公司。这样，整个电信产业包括6家运营商——中国电信、中国联通、中国网通、中国吉通、中国铁通和中国卫通。但是，普遍服务义务仍由中国电信承担。同时，取消了电话初装费，交叉补贴也不再可行，资金的短缺阻碍了普遍服务的继续开展。所以，最初所设定的目标（到2000年每一个村庄都能通电话）没有实现。到2000年年底，在所有的行政村中能够通电话的只有82.9%，而且几乎所有不通电话的乡村都分布在中西部地区。

到2003年年底，我国74万个行政村中有大约89%能够通上电话，这距离信息产业部的“十五”计划还有大约6个百分点（4万多个行政村）。为此信息产业部在2004年初以“分片包干”的方式对六大运营商进行任务分摊，争取到2005年底能有4万个行政村开通电话。这显然使一个应急的权衡之计。

对于我国的普遍服务，本文认为，当前应着重做好以下工作：

第一，抓紧普遍服务的政策的制定和实施工作。目前，国内电信垄断格局已经初步打破，对内、对外开放正逐步进行，依靠企业内部交叉补贴解决普遍服务已经无法继续，当务之急是要建立适合竞争环境的普遍服务政策。应当在未来的《电信法》中专门对普遍服务的有关问题进行规定，主要是：管理机构、普遍服务所包括的具体目标、普遍服务供应商的选择、普遍服务基金的筹集方式、普遍服务净成本的补贴方法。

第二，普遍服务所包括的内容不应太多。鉴于我国目前的实际情况，再加上普遍服务实施中可能造成的效率损失和扭曲，目前应主要解决普遍接入问题，对于高成本地区和低收入社区主要的任务是实现社区共享电信设施，例如安装公用电话或设立“电信中心”。对于除语音电话以外的其他电信月盼，可以随着社会的发展和竞争的引入逐步解决。

第三，坚持竞争中性的原则，政策实施过程应当透明、公开。在电信的发展历程中，竞争对于降低成本、促进服务普及、推动技术进步成果显著。在普遍服务政策的制定和实施中，也应当即可能地依靠市场的力量来解决。竞争中性要求政府管制机构不能因推行普遍服务而过多干预市场的正常运转；不仅应当公平地对待各家运营商，而且对于符合基本要求的各种技术也应一视同仁。

第四，扩大基金来源。为了避免因普遍服务基金筹集对社会福利造成过大的损失，应当尽可能地扩大基金的征收范围。除了市场份额极小的运营商之外，各种技术类型的运营商（设置包括电信设备制造商）都应为普遍服务做出贡献。同时，应允许在我国财税体制提高效率（财政收入的社会成本降低）之后，通过公共财政解决普遍服务融资。

第五，正视信息不对称问题。由于在管制机构和运营商之间存在信息的不对称性，承担普遍服务的净成本到底有多大、哪家企业更有效率、哪种技术更适合等问题应尽可能地通过市场机制来搜集信息，做出选择。我们建议采用拍卖机制来决定承担普遍服务义务的运营商，以及因承担此项义务所需补贴的金额。在信息不对称的情况下拍卖机制具有很多优点，例如：提高交易的速度；显示购买者的估价（或者出售者的估价）；避免代理人的不诚实（wolfstetter，1996）。在普遍服务中使用拍卖具有所有这三个优点，而且拍卖还可以选择最低成本的供应商，从而使供给成本最小化。另外，拍卖还能使管制者确定合理的补贴金额。

四、结论

1900年代，当时的贝尔系统为了保护自己的垄断地位，提出了“普遍服务”的主张，这一概念已经随着时代的发展发生了变化。由于多种力量的相互作用，很多国家目前都制定和实施了电信普遍服务政策。在垄断经营体制下，普遍服务的实施依赖于垄断企业内部的交叉补贴，通常是长途电话补贴本地电话，办公电话补贴居民电话。随着电信领域竞争的引入，传统的企业内部交叉补贴机制难以维持，需要建立普遍服务基金来为提供普遍服务的运营商进行补贴。

在美国1996年电信法和欧盟2002年普遍服务指令中，对各自的普遍服务政策都做出了明确的规定。这些法律和指令都要求管制机构在实施电信普遍服务政策的过程中要保持竞争中性，政策应当透明、公开。当然，美国和欧盟相关政策中现在还存在有一些问题，这是我们在制定本国政策时应当注意的。

我国的电信普遍服务取得了很大的成就，但是任务还很艰巨。面临竞争环境下的新情况，我们正在制定新的普遍服务政策。新的政策应当注重利用市场机制解决问题，同时吸取发达国家已有的经验教训，争取以更有效的方式解决我国的电信普遍服务。

第二篇：电信普遍服务分片包干政策分析电信普遍服务分片包干政策分析

海南省2004年启动电信普遍服务分片包干政策以来，农村通电话水平明显提高。2004年全省村通率仅为80.6%，到2006年7月就实现了行政村村村通电话的目标。到2008年底全省20户以上自然村通电话比例达到99.7%。可见，电信普遍服务分片包干政策对推进电信普遍服务进程起到了积极的作用。但由于分片包干政策存在软约束、诱发揩油等方面的缺陷，使得在执行中遇到一些问题。笔者拟以海南为例，通过对存在问题的总结，找出问题存在的原因，并提出相关政策建议，以促进我国电信普遍服务分片包干政策更有效执行。

分片包干政策出现的问题

（一）资金困境

分片包干政策执行过程中，海南当地政府财政没有专门的配套资金注入，完全依靠电信监管机构采取行政摊派的手段，将任务分配给电信运营企业，由企业自行筹资解决。电信运营企业作为上市公司，追求利益最大化的目标，使企业在建设中对无利可图的偏远地区的通信建设动力不足。目前由于农话分布的特点是：多、远、散，即自然村多，距离接入点远，用户分布散，造成电信投资大，建设成本高。同时，由于很多自然村受电力供应、自然条件等因素限制，造成运营维护成本高，农话亏损严重。加上维护成本的巨大，使企业在农村电信市场运营中出现资金困难。

（二）执行困境

电信企业在实施村村通电话工程的建设中遇到一系列问题。如部分市县通信建设用地没有纳入城镇规划，个别市县政府对此项工作不热心，工作不力，使企业在征地问题上遇到许多阻力，在传输建设上同样存在许多人为的因素干扰；有些部门利用垄断的优势也给村通工程设置难题，如电力部门在市电、农电的引入问题上、工程建设成本上，提出苛刻的条件，加大了企业的建设成本，影响了企业的热情；电信设施被盗窃问题严重，一般用于村通的基站等通信设备放置位置都较偏远，安全环境条件差，偷盗现象严重。

海南省通信管理局在推进分片包干的普遍服务政策时也遇到了许多困惑。如用在给电信运营企业分摊分片包干任务时，如何做到任务的公平公正，每个企业应该分摊多少建设任务，每个行政村或自然村的建设成本无法预算，都使任务分配时缺乏科学性。所以，每年下达分片包干任务都存在比较严重的随意性。此外，当任务分摊给企业后，企业拒绝完成行政分摊的任务时，也缺乏相应解决问题的法律手段。

（三）发展困境

政企分开后，行政手段相对力量减弱，政府的公众利益和企业追求的经济利益并不一致的矛盾凸现，而且法律不健全，缺乏实质性的保障措施，普遍服务水平的发展速度不具有可持续性。一是需求抑制普遍服务水平的提高。一方面，目前未通电话的自然村大部分属于经济发展水平较为落后的地区，该地区农民收入、支出远低于海南省的平均水平。另一方面，部分未通村自然条件恶劣。二是农话亏损严重影响普遍服务的持续发展。从农村经济发展来看，农村经济发展缓慢，尤其大多数地区的经济是以农业以及低层次、低附加值的行业为主，农村经济结构正处于优化当中，目前还不太合理。由此使得农村居民的对外经济联系显得较少，对电信业的需求也不是很高。同时，农村社会经济条件相对落后导致启动消费市场困难。

分片包干政策问题分析

分片包干政策由于是企业内补贴，普遍服务净成本完全通过扭曲不同地区、不同业务间的相对价格筹集，导致价格与拉姆齐定价规则出现明显偏离，造成严重的低效率消费和福利损失。同时，分片包干方案在任务划分上对任务量评估过于粗略，只考虑任务数量而忽略了不同地点的成本差异，运营商所应当承担的任务量很难准确对应。所以，分片包干政策在执行中出现了上述问题。如何减少这些问题对分片包干政策执行的影响，笔者从以下三个方面进行了分析：

（一）电信普遍服务属于公共服务范畴分析

电信普遍服务在某种程度上是一项类似“灯塔”的公共产品。根据公共产品的提供理论，我们不难得出，电信普遍服务的提供主体应当是政府，而不应是市场。一是在一定的用户规模下，一个用户对于电信服务的消费或者使用不影响其他用户的消费或使用，即电信服务是非竞争性的。二是电信计费可以很好地解决消费付费的问题，即电信服务是排他的。三是电信普遍服务要求其价格是用户可以承受得起的，这就使得用户的消费付费可能不能弥补电信运营公司的服务成本，即用户不完全付费或者部分不付费就可以获得完全的电信普遍服务。此时，尽管在技术上可以解决消费完全付费的问题，但在制度上却要求或者允许部分用户不付费就消费电信普遍服务，也就是说电信普遍服务具有了一定程度的非排他性。由此可见，电信普遍服务是一种公共服务，而非私人物品。

（二）电信监管部门在普遍服务中的角色定位分析

（1）纠正市场失灵，保证农村及落后地区通信的有效供给。电信市场是一种非完全竞争市场，其市场结构的不完备性会产生一系列的问题，如非效率、不公平性等。因此，需要政府强制电信运营商实行普遍服务政策。

至今年7月底，永州电信攻坚克难，全力而为，提前一个月完成了“普遍服务试点”的593个行政村的村宽带建设工作。据省电信平台统计，永州已开通598个行政村宽带，完成101%，已安装光猫行政村599个，安装光猫1220台，完成计划的103%，顺利打通农村群众现代服务信息生活“最后一公里”。8月29日至31日，第一批“电信普遍服务试点”工程建设项目通过省、市级相关部门及专家验收，向市委、市政府交上了一份满意的答卷。目前，永州电信已做好充分准备，主动申请承担湖南第三批普遍服务任务，力争继续做好永州道县，东安、祁阳、宁远、零陵五县区共计278个行政村普遍服务宽带建设，全力助推永州的信息化建设进程，让永州市民充分享受“智慧永州”的美好生活。

第五篇：2016年度电信普遍服务试点地市名单附件：2016年度电信普遍服务试点地市名单

蓟县、宁河区、保定市、张家口市、承德市、运城市、长治市、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟、巴彦淖尔市、乌兰察布市、丹东市、营口市、锦州市、长春市、延边州、辽源市、大庆市、齐齐哈尔市、绥化市、双鸭山市、宿迁市、盐城市、丽水市、黄山市、宿州市、安庆市、六安市、滁州市、南平市、三明市、赣州市、上饶市、南阳市、许昌市、平顶山、汝州市、鹿邑县、咸宁市、襄阳市、随州市、荆门市、黄石市、宜昌市、邵阳市、湘西州、永州市、怀化市、汕头市、湛江市、梅州市、保亭县、昌江县、琼中县、屯昌县、江津区、潼南区、荣昌区、广元市、绵阳市、达州市、甘孜州、广安市、阿坝州、凉山州、铜仁市、黔西南州、黔东南州、文山州、昭通市、临沧市、红河州、普洱市、曲靖市、昌都市、那曲地区、林芝市、渭南市、延安市、宝鸡市、商洛市、兰州市、张掖市