《中国的法院改革与司法独立——一个参与者的观察与反思》

中国的法院改革与司法独立——一个参与者的观察与反思

「摘要」作者从一个参与者的角度，对于中国的司法改革所面临的困难和解决问题的途径进行了简要的分析和论证。包括司法制度在内的法律体系乃是社会制度的一部分，因此，在社会结构、制度与文化等还无从支持一个现代司法体系的情况下，司法改革很难单打独斗地完成。文章对于妨碍建立现代司法制度的社会因素作了探讨。接下来，作者集中讨论了法官选任、司法权行使方式以及法院管理三个关键的改革领域，揭示了问题所在，也尝试性地提出了解决方案。

「关键词」法院改革，司法改革，法律与社会，法官选任，司法权，法院管理

作为整个社会变革一部分的法院改革

古罗马谚语云。“有社会斯有法律”。不过，作为社会规范一部分的法律，也总是与特定社会的历史、结论以及文化传统密切关联的。从清末开始，中国建立西方式的现代型司法制度的时间不过近百年，而她的法律以及社会治理的历史却至少有两千年以上。这样的历史对比不仅仅可以表明现代法院制度在中国不过是一个新生儿，而且也意味着新制度建立所必然要面临的艰难历程。司法改革不仅仅涉及到法院或司法机构；它涉及到社会调整以及国家治理模式的改变，涉及到社会意识的改变，甚至是人们思想方式的改变。

在二十世纪中国建立现代国家的过程中，我们模仿西方模式建立了现代政府体制，但是，表层制度的改变容易，但实际运作手段与过程的改变则很难。引进的新制度由于传统力量的影响而变形。就司法制度而言，尽管设置了独立于行政机关的法院，也在宪法上明确地规定了法院的独立性，然而，一方面百年来中国所面临的国际环境与所追求的内政目标难以使包容司法独立的宪政制度付诸实施，更重要的是，那些能够支撑这种独立性的社会意识以及具体知识却没有在更广泛的层面得以确立，法律职业的发育和法律教育的发展命途多舛，终究导致法院独立有其名而无其实。（注：对近代中国建立独立的司法制度过程与困难的分析，参看拙文，“司法独立在近代中国的展开”，收入苏力、贺卫方（主编）：《20世纪的中国：学术与社会（法学卷）》，山东人民出版社2001年，第172～213页。）

这种书面制度与实际运作之间的反差也是今天司法改革所面临的大障碍。法院独立首先意味着法院在人事和财政等方面的独立。然而，实际做法却是法院在这些最要害的方面都受控于同一层次的党委和政府。（注：关于法院在人事与财政隶属于地方党政所造成的不独立状况，参看拙文，“通过司法实现社会主义：对中国法官现状的一个透视”，载夏勇（主编）：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》（修订版），第179～250页。）试想，如果财政与法官选任方面法院不能独立，那怎么能够想像法院能够在司法决策上拥有独立的意志。（注：按照汉密尔顿的说法，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”《联邦党人文集》，第79篇，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。）法律条文中许诺了司法独立，诉讼当事人当然有理由期望法院在司法决策时将这种许诺变成现实，然而，由于司法的地方控制，当案件涉及不同地方的当事人时，只能由其中一方当事人所在的法院受理，而该地方法院作出偏向本地当事人的判决几乎成为司法决策的常态。这不能不加剧民众对司法制度的不满和怨恨。解决这个问题的办法可能最重要的是设置不同于行政区划的司法区划，从而将司法权与行政权以及同级立法权完全分割开来，这是司法独立最基本的保障。

与此同时，我们也应当看到，一般大众固然经常是司法屈从外部权力控制的受害者，但是，另一方面，当今中国法律文化和政治文化中也的确弥漫着不利于确立司法独立原则的气氛。政治话语中见惯不怪的“一把手”或“核心”的表述，为“中心工作”服务的惯常思路，从某些知识分子到一般大众对集权政治所能够带来的社会动员力的青睐有加，都会形成对独立司法的抵制因素。不仅如此，近年来随着市场经济正当性以及依法治国的正当性的确立，法院在调整社会生活与社会关系方面正在发挥着愈来愈大的作用，整个社会也理所当然地增强了对司法界的关注。然而，由于司法界革除积弊、适应新需要的努力与社会期望之间的巨大落差，一时间大众传媒中充斥着对法院弊端的揭露，“司法腐败”已经成为街谈巷议的惯常说法。这样的舆论气候所引发的不是对司法独立的追求，而是对这一原则的恐惧和强化监督和控制的呐喊。如此一来，某种恶性循环便不可避免：因为法官素质不高，所以需要的不是独立，而是控制，由于受到控制和不得不屈从外部和内部的干预，因而司法官员本来就很稀薄的尊荣感就愈发丧失殆尽，对于没有了尊严感的人你又如何要求他表现良好。出现更多的错判和劣行将是必然的，于是，人们会说，这么严厉的监督居然还会出问题，难道不应当更加严厉地监督和控制么。

怎样走出这个怪圈。也许我们无从发现某个具有决定性的着力点，在我看来，有关现代司法以及现代政府建构的基本道理的更全面、更深入的传播具有不可替代的重要性。与此同时，法院自身在法官选任、司法权行使方式、法院管理以及司法职业伦理等制度的建设方面更加明确、清晰和有力的改革也是十分重要的。

法官选任制度

与其他方面的改革相比较，法官选任制度在过去的十年间取得的成绩是最突出的，而且法官选任标准的提升也是最容易取得社会共识的领域。在今天，对其他若干方面的改革路向——例如司法权的行使方式以及如何实现司法管理的非行政化等方面——许多人的见解并不一致。但是，就司法官员应当具有高素质的要求这一点上，现在人们并没有多少分歧。这当然具有历史的原因。自1950年代以后的四十多年间，中国根本没有对法官的选任提出教育背景上的要求，由此导致司法官员教育水准的普遍低下。（注：关于中国法官选任标准与实际操作情况，参看lubman，前注1揭，pp.251ff；贺卫方，前注5揭，第193～213页。）直到1995年，全国人大常委会制定和颁布了《中华人民共和国法官法》，该法明确规定，担任法官必须具有大学教育背景。当时的所谓大学，其实是包括两年或三年制的所谓大专文凭的。短短数年之后，感受到社会公众对司法表现的不满和期望的日益加剧，同时越来越多的人意识到，没有高素质的法官队伍，则司法公正不过是一句空话，尤其是法院所审理案件的复杂性也在不断加大，更需要法官具有对复杂的社会事务作出合理判断的能力，于是，全国人大常委会于2001年6月对法官法作了修改，担任法官者的教育层次由大专提升到本科。依据该法第九条第六款规定，担任法官者必须具备的教育背景是：“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”但法律也为某种情况下的变通留下了空间：“适用„„规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”

审委会如此，院庭长批案亦复如此。需要改变的还包括法官法所规定的过于繁琐的法官等级制度。这种将法官分作十二个级别的制度强化的是法官之间的等级差异，不利于法官独立意识的养成。要在法官中形成追求公正司法的风气，需要确立责任与荣誉相结合的机制。当责任与荣誉都无法推诿的时候，法官追求正义的热情与智慧便会被激活，我们就可能走上一种良性循环。

结论

贺卫方