《关于中国现行行政区划改革的思考》

关于中国现行行政区划改革的思考

.近年来，许多学者认为，对现行行政区划进行必要的调整与改革，健全行政区划体系，是解决中国当前政治、经济、社会问题的一个必要的、有效的办法。其主张既有涉及行政层级的撤消地级市、改革“市管县”等，又有涉及行政边界的“缩省”、“分省”等等。一国行政区划受诸多复杂因素影响，但如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，是其中的核心问题，也是困扰中国政治的一个关键难题。本文试图从中央与地方的分权，地方间的权力于权利分配的视角，来理解中国历史上特别是建国后的行政区划及调整，并试图对当前行政区划改革的各种主张进行重新审视。

一、政治地理方面的考虑

行政区划是国家结构形式在地理上的空间投影，是在充分考虑历史渊源、人口聚集、经济条件、民族分布、文化背景、风俗习惯等各种因素的基础上而划定的，它既可能长期固定不变，也可能发生变化。统治阶级总是根据需要不断地对其调整，比如边界的改划；建制的置、废、并；行政中心的变迁；政区名称的改动等。如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，也是困扰中国政治的一个关键难题。

从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：

一是层次。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。中国目前的地方政府是基本上是省（直辖市、自治区）、（地级）市、县、乡镇四级。

二是幅员，即政区的。中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。

三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。

建国后。并省并县调整乡，加速城镇建设，创立民族区域自治，增设矿区等特殊行政区，最后稳定为省、地、县、乡（公社）虚四级。建国后，中央政府革新和加强地域型行政区建设，为巩固新生的人民政权，曾设立华东、华北、东北、西北、中南、西南六大行政区，其相应政府军政委员会成为地方最高一级政区（后撤消），较大范围合并省域加速城镇建设，创立民族区域自治，废除针对蒙古族的盟旗制度，设置特殊行政区如矿区、特别区。地方政府最后稳定为省、地、县、乡（一度是公社）实三虚四级。

改革开放以来：城市化快速推进，强调城市的带动和辐射作用，派出机构地区实体化（改市）、市管县，县改区，新增经济特区、政治特别行政区。近20多年来，我国地方行政区划变化很大，突出表现在：地区（自治州、盟）和县的数量大量减少，地级市、县级市数量猛增，直辖市撤县建区，扩大市区范围。全国城市总数，1985年为324个（直辖市

3、地级市16

2、县级市159），2005年达到661个（直辖市

4、地级市28

3、县级市374），20年共增加了337个，增长1倍多。这一调整直接导致城镇化进一步加速。但地区改市，地方政府由虚四级转为实四级，部分县改区，也带来诸多问题：行政层级过多、省市管辖幅度过小、城区“假城市真农村”等。此外，这一时期有两个重要的行政区划创举，其一是新增经济特区深圳、珠海等，区划调整辅以政策倾斜，明显加速了局部地区的发展。其二是在“一国两制”创造性思想指导下，伴随香港、澳门回归，设立香港、澳门特别行政区，成为统一的中央政权下不同意识形态行政区域共处的典范，有助于国家的统一，同时也在单一制度与联邦制之外，创造中央与地方的关系的新范式。

中国是一个地域广大、人口众多、民族复杂、地区差异突出的中央集权国家，研究行政区划上如何处理好中央和地方关系的历史，其意义还不仅仅在于丰富行政区划的理论，还在于从中观察和总结中华民族的民族构成、政治和历史传承、地理与自然特点、民族心理等等。因为行政区划不仅仅是按照地理与经济进行的纸面规划，而是一个与历史、文化、宗教、政治、地理、经济复杂联系的系统问题，其受一国历史传统的影响很大。

三、当前行政区划出现的问题

1、地方保护主义与行政区经济

其一，一些省区域过大，河南、四川、山东，人口都已超过或接近1亿，上海等区域则经济体积庞大。沈体雁认为，这使得是省政府和中央政府讨价还价的能力过大，不利于协调中央地方关系。其二，改革开放以来，制度安排上中央与地方利益一定程度分离，地方政府成为相对独立的利益主体，同时，一度的唯gdp论，将经济成绩基本等同于地方官员政绩，以至于出现了较为典型的“行政区经济”。刘君德总结出几个特征：（1）企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为;（2）生产要素跨行政区流动受到很大阻隔;（3）行政区经济呈稳态结构;（4）行政巾心与经济中心的高度一致性;（5）行政区边界经济的衰竭性。其三，以行政区划而形成的地方保护主义，不仅分割了全国统一市场，对中央权威也是一个挑战，影响了中央政策的统一贯彻执行，科学发展观落实不到位，中央宏观调控成效受制约。

2、市、县间分权不清，出现利益纷争

在市管县体制下，由于市的经济实力不强、辐射能力与辐射范围有限，市县之间竞争多于合作，加剧了市县矛盾。部分地级市经济实力很弱，城市功能没有形成，缺乏一定的辐射能力“小马拉大车”，带不动所辖县市的经济发展，市、县间竞争多于合作，“市吃县”、“市卡县”、“市压县”的问题较为普遍。还有部分市管辖县数量过少，形成市对县的管辖不够宏观，有代行权力的现象。

3、区划层次过多的矛盾仍未解决

行政区划是国家行政机关实行行政管理的区域划分制度，具有严格的法制原则性。我国现行行政区划调整的法律依据主要是《宪法》、《组织法》及其他相关法规。虽然这些法规有力地推进了中国行政区划改革，但也存在两个重要问题：第一是法律法规之间的矛盾;第二是法律法规本身存在的问题。因此，有必要修改包括《宪法》在内的有关内容和法规，制定完善的《中华人民共和国行政区划法》。

5、防范政治风险

行政区划改革是一项长期性、系统性工作，涉及面广、影响因素多，不能一蹴而就，急于求成。必须全面权衡，综合考虑，进行科学的规划论证，并提前精心做好准备工作。对于比较大的改革措施如取消市管县体制等，必须在条件较好的部分区域先行试点，以便在试点中发现问题、研究问题和解决问题，保证全面推开时能够有更加完善的方案和周密的部署，这样才能达到良好的预期效果。同时，由于行政区划涉及利益调整，利益受损群体易有过激行为。3月21日，因传言鹰潭市委、市政府要对行政区划调整，贵溪市（县级市）部分群众拦堵铁路。2005年大冶撤市改区，也引发了群体性事件，群众聚众砸了黄石市政府，据称是“文革结束后全国第一起地级市政府被砸事件”。除谨慎试点，处理好利益问题外，现阶段行政区划仍要强调集中，慎行西方的“公投”等“民主”办法。